LA PROTECCIÓN DE LA FLORA
Y LOS BOSQUES NATIVOS EN EL DERECHO AMBIENTAL ARGENTINO[1].

Por José Alberto Esain

 

 

"La tierra es nuestro hogar y el hogar de todos los seres vivos. La tierra misma está viva. Somos partes de un universo en evolución. Somos miembros de una comunidad de vida interdependiente con una magnificente diversidad de formas de vida y culturas. Nos sentimos humildes ante la belleza de la Tierra y compartimos una reverencia por la vida y las fuentes de nuestro ser…"

(Extracto de la Carta de la Tierra)

 

"El que nos encontremos tan a gusto en plena naturaleza proviene de que ésta

no tiene opinión sobre nosotros."

(Friedrich Nietzsche)

 

"Si la lluvia llega hasta aquí voy a limitarme a vivir. Mojaré mis alas como el árbol o el ángel

o quizás muera de pena."

(Luis Alberto Spinetta)

 

 

1.- INTRODUCCIÓN.

 

El presente trabajo pretende analizar las normas de protección del bosque nativo en Argentina. Para ello transitaremos por varios caminos, todos ellos relacionados a la protección de la flora e indirectamente a la protección de la biodiversidad. Es que, pensar en la protección de los bosques, implica referirnos a un subsistema dentro del sistema flora, el que no deja de ser parte del conjunto biodiversidad, donde se insertan otros contenidos como la fauna, y las relaciones entre los propios sistemas.

Como vemos, esta cuestión no es menor, porque una primera complejidad de este espacio radica en la definición del mismo. Ello se debe a que una noción estructuralista del sistema flora es repensar referencias, intercambios. Jiménez -citando a Parsons- nos recuerda que el análisis "sistémico" o "sistematización", consiste, en la transposición del dato empírico en proposiciones generales o teóricas, dotadas de la propiedad de estar lógicamente vinculadas entre sí y de ser interdependientes. Desde dicha tesis pretendemos que el lector se percate sobre lo relevante que resulta ser -para el análisis que emprenderemos- verificar el contexto en que se desenvuelven las instituciones. La base, el contorno en que se estaciona un elemento del sistema, sus relaciones de gran envergadura con el resto de los componentes, hacen que el desarrollo del mismo no sea casual. Las respuestas frente a diferentes estímulos no serán, sino una derivación de estos contenidos[2].

Siguiendo esas enseñanzas, creemos fundamental poner las dianas en el análisis del elemento bosques ya que como componente de la flora, merecerá especial tratamiento, atento que ha sido reglado mediante ley específica (26331). De todos modos, no podemos dejar de echar un vistazo a la estructura flora, para así poder ingresar al marco normativo de la protección del bosque nativo en el derecho ambiental argentino pero con una ubicuidad mucho más amplia, sabiendo cuáles son los mecanismos que darán coherencia a la forma, para saber cómo se moverán los hilos que arbitran a la marioneta. Pensar en la normativa de bosques sin considerar la de flora, sin considerar la de biodiversidad, sería un sacrilegio. De lo que trata la base constitucional (art. 41 CN) es de proteger estos elementos, pero como formaciones que participan del sistema flora, componente biótico del bien jurídico ambiente, como parte integrativa del patrimonio común. Sólo de ese modo, el contenido en estudio tendrá sentido.

En cuanto al contenido específico, consideraremos las leyes referidas a bosques y desde una visión cronológica: primero avanzaremos sobre la clásica ley 13273 de riqueza forestal, para luego abocarnos a la ley 26331 de presupuestos mínimos de protección ambiental (PMPA en adelante) para la protección del bosque nativo.

 

2.-

LA FLORA COMO SISTEMA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MARCO DE LA BIODIVERSIDAD.

 

Tomamos la definición de Catalano, Brunella, García Díaz (h.) y Lucero, que entienden por flora silvestre aquella que nace por la acción espontánea de la naturaleza y no por obra del hombre, es decir, de la siembra. Se trata de especies vegetales autóctonas, que conviven en uno o varios ecosistemas, pero con la exclusión de aquellos pastos naturales que pueden ser asimilados a las plantas, flores y demás especies que existen dentro de áreas con un régimen especial, como es el caso de los parques y reservas nacionales y monumentos naturales, o áreas naturales protegidas[3]. Veremos luego que en algunas normativas provinciales se dirige la normativa a regular y conceptualizar la flora. Pero comencemos por una descripción de esta parte de la estructura en el marco nacional, para luego verificar los contenidos locales.

Existe un vació en la legislación nacional respecto a las reglas para proteger la flora silvestre. Lo primero que debemos tener en consideración es que la regulación de protección estricta de la biodiversidad, patrimonio natural y cultural, es decir, las reglas aplicables a los monumentos, parques y reservas nacionales y su paralelo -en cada provincia- de áreas naturales protegidas, resulta ser una materia que aporta un encuadre jurídico de la flora específico, como componente de un parque nacional, con un perfil jurídico común al resto de los componentes de esos espacios. Ese punto es ajeno a nuestro estudio. En cambio, cuando estos elementos se toman como parte del sistema flora tanto en su versión como bosques o pastizales, el silencio es la regla. Coincidimos con Catalano, Brunella, García Díaz (h.) y Lucero en cuanto a que, no hay en el derecho argentino reglas jurídicas que se ocupen de una adecuada y sistemática protección del sistema flora, de su uso y protección[4]. Sólo normas aisladas, de protección del bosque, de estímulo a los particulares que protejan las formaciones boscosas y algunos convenios internacionales referidos a la biodiversidad. Nada más.

En Brasil, la flora existente en el territorio nacional y las demás formas de vegetación, “son bienes de interés común de todos los habitantes del País” (Conf. art. 1 Código Forestal de Brasil de 1965)[5]. Recordemos que este Código Forestal de Brasil hoy se encuentra en pleno debate por su polémica modificación[6]. Dice Leme Machado que el Código Forestal de Brasil se anticipó a la noción de interés difuso y fue antecedente incluso de la Constitución federal cuando conceptualizó al medio ambiente como bien común de uso común del pueblo. Con estos contenidos, todos los brasileros tienen intereses en la flora de propiedad privada y en la flora de propiedad pública. La existencia de flora ahora pasa al marco del derecho y no se circunscribe a los intereses de sus propietarios directos solamente. El Código Forestal avanza más aún y dice que “las acciones y omisiones contrarias  a las disposiciones de este Código en la utilización y exploración de la flora y demás formas de vegetación serán consideradas uso nocivo de la propiedad…”[7]. Faltó en aquella época la introducción de un derecho de acceso a la justicia que traspase la noción de derecho de vecindad[8].

En el recorrido de normas que tratan sobre la flora en nuestro país encontramos primero las que contiene el Código Civil en el libro III, que regula los derechos reales, título I, aplicable a las cosas:

• artículo 2343 que dispone que las plantas y yerbas que pueblan las costas del mar, las que cubrieren las aguas del mar o los ríos y lagos, son susceptibles de apropiación privada.
• artículo 2328 que dispone que son cosas accesorias aquellas cuya existencia y naturaleza son determinadas por otra cosa, de la que dependen o a la que están adheridas.
• artículo 2329 dispone que  los frutos naturales de las cosas, así como sus producciones orgánicas forman un todo inseparable con la cosa que se trate.

De las normas enumeradas surge que según el régimen jurídico de nuestro país la flora silvestre se tiene como de propiedad privada, la que se puede adquirir por apropiación directa o por su carácter de accesorio de otra cosa de propiedad privada, todo lo cual no resulta relevante al momento de avanzar en normas que luego se dirijan a la protección de esta flora, pero que sirve para contextualizar la figura.

Evidentemente, en muchos puntos nuestro derecho vigente debería profundizar en cuanto a herramientas de conservación de la biodiversidad, y sobre todo las referidas al sistema flora, no sólo bosques. Estamos ante un aspecto de la biodiversidad que ha sido –históricamente- desconocido. En muchas ocasiones se piensa en pastizales como suciedad, como sectores abandonados, y en realidad puede que muchas de estas formaciones puedan contener poblaciones de importancia para la conservación de la flora, que deberían ser protegidos.

Cada vez, con mayor constancia se insiste en la adopción de mecanismos de derecho ambiental, ajustados de manera específica a la protección de la biodiversidad. Por ejemplo, dicen Eduardo Astorga Jorquera, Lorenzo Soto Oyarzún y Alejandro Iza que “la evolución y la aplicación práctica de la EIA han mostrado la necesidad de adaptarla a las circunstancias nacionales y regionales como así también de incorporar otras cuestiones y nuevos desarrollos políticos y jurídicos. En forma gradual y sostenida cada vez se hace más referencia en ámbitos, tanto públicos como privados, a la necesidad de desarrollar y contar con mecanismos para la elaboración e implementación de EIA que incorporen en forma específica el componente diversidad biológica (Biodiversity impact assessments, BIA en adelante). El interrogante que surge consecuentemente es si resulta necesario un instrumento ad hoc como los BIA o son suficientes las EIA, en la medida que incorporen la diversidad biológica como parte de la evaluación tradicional”[9].

Dice Zlata Drnas de Clement[10] “a pesar de los reiterados llamamientos a preservar la diversidad biológica aún prevalece la libertad de disposición del Estado sobre sus recursos naturales y no se ha alcanzado una convención internacional para la protección de los bosques nativos. En la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (1992), los bosques fueron entre los asuntos más controversiales. Sólo se alcanzó acuerdo para adoptar la Declaración Autorizada -sin fuerza jurídica obligatoria- de Principios para un Consenso Mundial Respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo de las Naciones Unidas[11], y el Capitulo 11 de la Agenda 21 “Combatiendo la Deforestación”[12].

Respecto al fortalecimiento de dicho espacio, recordemos que la República Argentina ratificó mediante ley 24375 el Convenio de Diversidad Biológica (CDB en adelante) aprobado en oportunidad de celebrarse la Conferencia de Río 1992. En el año 1997 se reglamentó la ley a través del dictado del Decreto 1347 que designa a la entonces SRNyDS (ahora SADS) como Autoridad de Aplicación del Convenio y crea la Comisión Nacional Asesora para la Conservación y Utilización sostenible de la Diversidad Biológica (CONABIO). Dentro de sus funciones figura la de asesorar a la Autoridad de Aplicación en todos aquellos aspectos relacionados con la implementación de la ley 24375[13].

Uno de los programas de la CONABIO ha sido el Programa Nacional de Gestión de la Flora. Este programa tiene como objeto la realización de acciones coordinadas tendientes a la gestión integral del recurso flora en el nivel nacional. El mismo consta de diferentes componentes que tratan aspectos tales como: normativa, administración y sistematización. Apunta a lograr una evaluación del estado del conocimiento actual de la flora nacional, a través de la definición de grupos de riesgo y la enumeración de endemismos, que permitan establecer las bases para una Ley de Flora y a permitir establecer una gestión consensuada con las provincias, así como con diversas instituciones involucradas en la conservación y el manejo del recurso flora en nuestro país. La gestión de la flora deberá reflejarse en convenios que involucren desde la identificación hasta el depósito y custodia y/o reintroducción de ejemplares decomisados. Las principales acciones son: registro de viveros que propagan o cultivan especies CITES y/o nativas, compilación de listados sistemáticos biogeográficos, provinciales, por grupo de riesgo y de utilidad; contacto con Universidades, Facultades, Cátedras, Institutos Botánicos, Herbarios y la red de Jardines Botánicos; definición de Áreas Protegidas en base a la Flora; educación y difusión; Primer Taller Nacional sobre gestión de la flora[14].

La aplicación práctica de la ley 24375 -a efectos de cumplir los diversos compromisos que el instrumento impone- requiere de la formulación de políticas sectoriales. La Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica adoptada mediante Resolución 91/2003 SADS ha sido un paso en ese sentido, aunque no demasiado profundizado y sostenido en el tiempo. Recordemos que dicha resolución surge de un proceso de elaboración con la participación del sector gubernamental en sus diferentes niveles, sumado a privados y no gubernamentales. La coordinación estuvo a cargo de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS en adelante). La misma establece como Objetivo general “Establecer los acuerdos institucionales básicos e impulsar la sanción de las leyes fundamentales para implementar en forma armónica el Convenio sobre Diversidad Biológica en el país, en el ámbito nacional, provincial y municipal. Es interesante luego notar los diversos objetivos específicos. Luego incluye –como la paleta del pintor- una serie de objetivos específicos numerados con orientaciones estratégicas, las que abarcan un amplio campo de trabajo para la Administración en la implementación del CDB. Reseñamos las mismas en el siguiente cuadro.

OBJETIVO ESPECÍFICO	ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA.
Objetivo 1: Establecer un marco político-institucional que permita elevar la calidad de la conservación de la diversidad biológica y garantizar la sustentabilidad de los usos de sus componentes, partiendo de las competencias de las provincias sobre sus recursos naturales, y de las normas y políticas existentes.	1.1. Precisar las competencias y las obligaciones en los ámbitos nacional, provincial y municipal en materia de conservación y regulación del uso de la diversidad biológica, estableciendo nuevos mecanismos institucionales o reforzando aquéllos existentes. 1.2. Acordar criterios respecto a la responsabilidad de cada ámbito (Nación y Provincias) en la financiación de las acciones necesarias para adecuar la administración de la diversidad biológica, de acuerdo a los compromisos derivados de la firma del Convenio sobre Diversidad Biológica. 1.3. Promover el establecimiento de una instancia federal de coordinación de políticas y programas sobre diversidad biológica entre la Nación y las Provincias, preferentemente como un grupo especial de trabajo dentro del COFEMA. 1.4. Promover en cada jurisdicción la jerarquización funcional de las dependencias públicas con incumbencia en la administración de la diversidad biológica, así como procurar una mayor articulación con otros organismos públicos relevantes. 1.5. Fortalecer la eficiencia del control de la utilización de los recursos biológicos por parte de los organismos vinculados a la gestión de los mismos, en los ámbitos nacional y provincial. 1.6. Establecer mecanismos tendientes a incorporar en el diseño de otras políticas sectoriales, en los ámbitos nacional y provincial, pautas esenciales para favorecer la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica.
Objetivo 2. Dictar y adecuar las normas en el ámbito nacional y provincial necesarias para la implementación efectiva de las disposiciones del Convenio sobre Diversidad Biológica.	2.1. Promover el dictado de las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección relativos a la diversidad biológica comunes a todo el territorio nacional, conforme lo previsto en el Artículo 41 de la Constitución Nacional, cuando indica que "corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección". 2.2. Adecuar las normas y reglamentos pertinentes, procurando que las reformas a incorporarse reflejen los conceptos y nuevos principios derivados del avance en el conocimiento de la diversidad biológica y sus funciones. 2.3. Cubrir los vacíos normativos existentes en materia de diversidad biológica, tales como los relativos al régimen de acceso a los recursos genéticos y la protección y uso sostenible de la flora silvestre. 2.4. Compatibilizar, entre distintos sectores y entre distintas jurisdicciones, los regímenes legales que regulan la evaluación de los impactos ambientales, de forma tal de contar con un sistema coordinado y eficiente.
Objetivo 3 Establecer mecanismos institucionales interjurisdiccionales para coordinar políticas, normas y acciones de conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica.	3.1. Establecer o reforzar instancias de coordinación en el ámbito regional[15], que faciliten acordar criterios comunes de conservación y manejo de ecosistemas, especies y recursos genéticos, sin que ello altere las jurisdicciones provinciales y las respectivas facultades administrativas. 3.2. Armonizar en el ámbito regional, en la medida de lo posible, las leyes y normas particulares sobre conservación y uso sostenible de la diversidad biológica[16]. 3.3. Establecer una base de coordinación interinstitucional para operar ante situaciones de emergencia que entrañen peligros graves e inminentes para la diversidad biológica.

Este aspecto nunca se cumplió, aunque resultaría de enorme necesidad, primero para subsanar la mora en la implementación del mandato mencionado, pero segundo para lograr en el país una ley de PMPA que nuclee los instrumentos de protección de la biodiversidad, que en un solo cuerpo contenga todos los instrumentos en conjunto, tanto los de protección de la flora, como de la fauna, incluso, aquellos relativos a las áreas naturales protegidas, evitando la dispersión de contenidos.

Al respecto vale la pena recordar que por Resolución 69/2010 SADS se aprobó el reglamento de la COMISION NACIONAL ASESORA PARA LA CONSERVACION Y UTILIZACION SOSTENIBLE DE LA DIVERSIDAD BIOLOGICA (art. 1), derogándose la Resolución SAyDS 266/2003 que había reglado el anterior reglamento[17]. Son funciones de la CONABIO: asesorar a la Autoridad de Aplicación en todos aquellos aspectos, relacionados con la implementación de la Ley Nº 24.375 y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, proponer y propiciar acciones conducentes al logro de los objetivos y metas contenidas en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, considerar y aprobar el Plan de actividades para ser propuesto a la Autoridad de Aplicación, elaborar y proponer a la Autoridad de Aplicación, para su aprobación, la Estrategia Nacional sobre la Diversidad Biológica, intervenir en la elaboración de los documentos de posición que los representantes de la Argentina llevarán a las Convenciones Internacionales en relación con los temas vinculados a la Diversidad Biológica, ejercer todas aquellas otras funciones que, en casos especiales, le fueran encomendadas.

La Comisión Nacional Asesora para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica (CONABIO) se reúne en forma periódica en la sede de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fue presentada públicamente el 8 de noviembre de 2011 y desarrolló su primera reunión el 18 del mismo mes[18].

Respecto a la protección de la flora en el ámbito provincial, varios contenidos podemos encontrar. Tomamos dos casos nada más. Primero, la ley 11723 general del ambiente de la Provincia de Buenos Aires que define la flora silvestre como “Conjunto de especies o individuos vegetales que no se han plantado o mejorado por el hombre”, la flora autóctona: Conjunto de especies e individuos vegetales naturales del país, no introducidas, sino nativos”; y la flora silvestre exótica (introducida o naturalizada) “Conjunto de especies que, no siendo oriunda de un medio, vive en él y se propaga como si fuera autóctona”, dedicándole los artículo 55/57 de dicha ley a la protección de la “flora”.

En el primero de esos artículos, el legislador dispone de los objetivos puntuales que deberá considerar la autoridad ambiental provincial a los fines de la protección y conservación de la flora autóctona y sus frutos. Allí se los enumera, y ellos son: a. La implementación de su relevamiento y registro, incluyendo localización de especies, fenología y censo poblacional periódico; b.      La creación de un sistema especial de protección, ex-situ e in-situ, de germoplasma de especies autóctonas, dando prioridad a aquellas en riesgo de extinción; c. La fijación de normas para autorización, registro y control de uso y manejo de flora autóctona; d. La planificación de recupero y enriquecimiento de bosques autóctonos; e. El contralor de contaminación química y biológica de suelos en áreas protegidas, mediante el monitoreo periódico de la flora de la rizófera, como así también el control fitosanitario de las especies vegetales de dichas áreas; f. El fomento de uso de métodos alternativos de control de malezas y otras plagas a fin de suplir el empleo de pesticidas y agroquímicos en general; g. La promoción de planes de investigación y desarrollo sobre especies autóctonas potencialmente aplicables en el agro, la industria y el comercio” (Artículo 55 ley 11723 de la Provincia de Buenos Aires).

A renglón seguido, se enumeran las actividades -en relación con las especies cultivadas- que el Estado Provincial promoverá a través de regímenes especiales. Ellas son: a)         La forestación, reforestación y plantación de árboles y otras cubiertas vegetales tendientes a atenuar la erosión de los suelos, fijar dunas, recuperar zonas inundables y proteger áreas de interés estético y de valor histórico o científico; b) La implementación de programas de control integrado de plagas; c) La creación de un sistema especial de protección, ex-situ e in-situ de germoplasma de especies cultivadas” (art. 56 ley 11723 de la Provincia de Buenos Aires).

En el artículo 57 el legislador bonaerense se dedica a reglar la introducción al territorio provincial de especies, variedades o líneas exóticas con fines comerciales. Ella sólo será permitida cuando medien dos elementos: a) acto de la autoridad de aplicación ambiental; b) estudio previo de riesgo ambiental pertinente. En este sentido la ley bonaerense menciona un instrumento específico de prevención (basado en la regla precautoria) como son los estudios de riesgo. Esa misma norma dispone -respecto a las especies exóticas ya introducidas- que la autoridad de aplicación podrá realizar estudios tendientes a evaluar su impacto ambiental, el producido y por producirse a efectos de adoptar decisiones pertinentes de manejo.

La propia ley bonaerense se refiere también a una actividad muy difundida por los particulares en el control de pastizales, que puede generar impactos sobre el sistema flora. Nos referimos a la quema. Respecto a ella, el artículo 58 dispone que “el Estado Provincial implementará un sistema de prevención y combate de incendios de bosques, pastizales y otras áreas naturales potencialmente amenazadas”.

También resulta interesante la ley 7343 general del ambiente de Córdoba, donde se decida un capítulo completo a la “flora” (cap. 5), el que se divide en dos secciones, la primera referida a la flora en sentido amplio (arts. 32 y 33) la “flora en peligro de receso o extinción” (arts. 34 y 35).

Respecto a la primera sección, la ley comienza por una prohibición expresa a los particulares e instituciones públicas y privadas de “desarrollar acciones, actividades u obras que degraden o sean susceptibles de degradar en forma irreversible, corregible o incipiente los individuos y las poblaciones de la flora” (art. 32 ley 7343 general del ambiente de Córdoba). Quedan exceptuadas de esta prohibición las especies vegetales declaradas "plagas" por los organismos competentes de la Nación, de la Provincia y los Municipios, en tanto ésta declaración se halla contenida en instrumentos legales vigentes; las especies vegetales domésticas dedicadas directa o indirectamente a consumo humano en tanto no incluyan formas declaradas en peligro de receso o extinción por los organismos competentes de la Nación, de las Provincias y los Municipios; aquellos individuos vegetales que representen algún peligro para la comunidad, necesiten ser reemplazados o interfieran en forma manifiesta obras y servicios de bien público.

Además, en el artículo 33 se prohíbe toda acción o actividad que implique la introducción, tenencia o propagación de especies vegetales declaradas de peligro para la salud humana y el bienestar de la población por los organismos competentes de la Nación, de las Provincias y de los Municipios, en tanto tales declaraciones se hallen contenidas en instrumentos legales vigentes”. Se permite relevar de esta prohibición a las especies debidamente autorizadas.

En la sección 2 dedicada a la flora en peligro de receso o extinción nuevamente se utiliza la técnica de la prohibición. Se prohíbe “toda acción, actividad u obra que implique la introducción, tenencia o destrucción, parcial o total, de individuos o poblaciones de especies vegetales declaradas en peligro de receso o extinción por los organismos competentes de la Nación, de las Provincias y de los Municipios en tanto dicha declaración esté contenida en instrumentos legales vigentes” (art. 34 ley 7343 general del ambiente de Córdoba).  Solo se podrán introducir y mantener individuos de especies vegetales declaradas en peligro de receso o extinción, todas aquellas personas cuyas actividades, contribuyan a la preservación, protección, defensa y mejoramiento de tales especies sin afectar la organización ecológica óptima de los ambientes de los cuales son extraídas (art. 35 ley 7343 general del ambiente de Córdoba).

Como vemos, en ambos casos estamos ante normas de amplio objeto de regulación, pues se refieren las mismas a la flora y no tan sólo a una parte de dicho sistema.

3.-

EL BOSQUE Y EL DERECHO FORESTAL.

 

Bosque ?una palabra de origen germánico (busch)- es un lugar poblado de árboles y arbustos. Se trata, en general, de un área que presenta una importante densidad de árboles. Los bosques, sobre todo los más jóvenes, absorben dióxido de carbono, conservan el suelo y regulan los flujos hidrológicos. Existen bosques en casi todas las regiones del planeta. La actividad humana, sin embargo, supone un riesgo para su conservación. Los bosques tampoco crecen o subsisten en las regiones con elevada frecuencia de fuego natural. Entre las diversas clasificaciones de los bosques, una de las más usuales es la que tiene en cuenta su nacimiento e historia. En este sentido, puede hablarse de bosques primarios o nativos (surgidos de forma natural y sin grandes intervenciones externas), bosques secundarios (regenerados a partir de una primera tala) o bosques artificiales (plantados por el ser humano). De acuerdo a la ubicación geográfica, existen los bosques tropicales, los bosques subtropicales, los bosques templados (de frondosas, de coníferas, valdivianos o mediterráneos) y los bosques boreales, entre otros. Los bosques son explotados por la industria para la extracción de madera, caucho y otros productos. Los árboles de los bosques permiten la producción de papel, por ejemplo. Por otra parte, los bosques son utilizados como lugar de recreación para estar en contacto con la naturaleza[19].

La respuesta del derecho hacia los bosques, históricamente se ha dado a través del derecho forestal. Dentro del histórico derecho agrario o dentro del derecho de los recursos naturales, uno de los sectores a considerar resultaba ser aquel denominado derecho forestal. Recuerda Giletta Francisco I. que “el artículo 59 del famoso Código de Hammurabi del 1740 a. de C. ya prescribía que ‘Si un señor, sin el consentimiento del propietario de un huerto, ha cortado un árbol en el huerto de otro señor, pesará (para indemnizarle) media mina de plata’. Los comentaristas de este artículo destacan la importancia que se le dio en esa época al árbol debido a la escasez de madera que debía buscarse en lejanos países. Notamos que un esclavo valía ‘un tercio de mina de plata’, es decir, menos que un árbol. Recordamos que ‘media mina de plata’ era una multa muy elevada. Significaban 250 gramos de ese metal”[20].

Giletta reseña otros antecedentes más cercanos como “el Fuero Juzgo, que en el Libro VIII se ha estatuido: a) Penalidad para los incendiarios. El incendio de monte ajeno se castiga con pena corporal y con la reparación del daño causado, aún para los casos en que falte la intención dolosa...b) Daños a los árboles. Un título completo, con diez y siete leyes, está dedicado a la represión de los daños que se hacían en las propiedades rurales... el daño por fuerza “o por soberbia” es penado con la reposición de los árboles o con el pago de una pena duplicada...”[21].

Siguiendo en esto a Giletta, reseñamos que en el espacio académico, ya se puede reseñar como antecedente la realización del Tercer Congreso Argentino de Derecho Agrario (Paraná 15-17 setiembre 1977) y las VII Jornadas Nacionales de Derecho Agrario en Santa Fe de 1978 ambas impulsadas por el Instituto Argentino de Derecho Agrario, que presidiera Fernando Brebbia. En Buenos Aires se realizó en 1979 el Primer Congreso Americano de Derecho Forestal organizado por la Asociación Forestal Argentina. En 1984 Francisco Marcos ETCHEVERRY, vicepresidente de la Asociación Americana de Derecho Forestal, organizó el IV Congreso Americano de Política y Derecho Forestal en Medellín, Colombia.. Esta asociación civil, sin fines de lucro, nació en 1946, con proyección nacional y agrupa a “productores, profesionales, empresas forestales, foresto industrias y personas vinculadas a esta actividad”. Sigue vigente y actual, pudiendo ver sus actividades en la web: www.asociaciónforestal argentina.com.ar. Se nota un resurgimiento del alicaído Derecho Forestal Latinoamericano. Prueba de ello es el Congreso realizado en Santiago de Chile el 26-28 noviembre 20003, pues, después de 20 años de inactividad, se consigue organizar el IV Congreso Iberoamericano de Derecho Forestal- Ambiental con la participación de 140 expertos de 23 países iberoamericanos, bajo el lema:”La Contribución del Derecho al Manejo y Desarrollo Forestal Sustentable”[22].

Fernando Brebbia y Nancy Malanos explican que, para los autores que reconocen la autonomía del derecho forestal como Almuni[23], esta rama jurídica contiene “las normas reguladoras de la propiedad de los bosques, su explotación, protección de los suelos y relaciones consiguientes”, definición ésta que determina su contenido compuesto por el régimen de la propiedad forestal, el usufructo, hipoteca y servidumbre forestal, régimen jurídico del sistema integrado de cultivos, contratos forestales (arrendamiento, aparcería) régimen jurídico de la explotación, régimen jurídico de las maderas duras y blandas, limitaciones y restricciones. Afirma que la propiedad forestal es distinta de la civil y de la agraria, y está sometida a restricciones y limitaciones por las funciones que debe cumplir y comprende también el régimen sucesorio forestal, con ciertos límites. Igual posición sostiene en cuanto a los contratos forestales que deben estar sometidos a regímenes especiales ya que el arrendamiento y la aparcería forestal son contratos autónomos. Agrega Almuni que el derecho forestal no tiene por objeto sólo los bosques sino también los suelos en el aspecto edafológico, la protección, erosión, agotamiento y degradación de los suelos[24].

Comentan Brebbia y Malanos respecto a la explicación de Almuni para justificar la autonomía del derecho forestal que no es tan convincente, aunque ello no impide reconocer que la propiedad forestal presenta características propias que obligan a un tratamiento particular, como lo hacen -por otra parte- casi todas las legislaciones, aunque de todos modos participe de los caracteres que individualizan a la propiedad agraria y la distinguen del derecho común. Por otro lado es obvio que la diferencia entre la propiedad agraria propiamente dicha y la forestal no puede encontrarse en que esta última está sometida a restricciones y limitaciones por la función que debe cumplir, y porque no puede permitirse su división, ya que ello es en realidad una característica general y propia de la propiedad agraria, reconocida incluso por nuestro derecho positivo, como ocurre con el artículo 2326 CC. Si la propiedad forestal es limitada, como dice Almuni, naturalmente lo mismo puede sostenerse de la propiedad agraria fundaría[25].

Aparecen así normas del Código Civil referidas al usufructo de monte, los frutos y los productos. Dice el artículo 2873: “el usufructo de un monte disfruta de todos los provechos que pueda producir según su naturaleza. Siendo monte tallar o de madera de construcción puede hacer los cortes ordinarios que haría el propietario, acomodándose en el modo, porción y épocas a las costumbres del país. Pero no podrá cortar árboles frutales o de adorno, o los que guarecen los caminos, o dan sombra a las casas. Los árboles frutales que se secan o que caen por cualquier causa, le pertenecen pero debe reemplazarlos con otros”. Como vemos, estamos ante normas particulares, contenidos que aportan a la discutida autonomía. Incluso en este artículo 2873 notamos reglas de protección de la flora que podrían considerarse de derecho ambiental, como la obligación de reemplazar por “otro”, árboles frutales que se caen “por cualquier causa” o se secan. De todos modos, son reglas excepcionales, aisladas; incluidas en un código decimonónico.

En fecha 11 de diciembre de 2001 se promulgó la ley 25.509 que agrega al art.2.503 del Código Civil un nuevo derecho real: el denominado "derecho real de superficie forestal". Se puede definir escuetamente el derecho real de superficie forestal -tal cual lo hace la ley 25.509 en su art.2º- como, "un derecho real autónomo sobre cosa propia temporario, que otorga el uso, goce y disposición jurídica de la superficie de un inmueble ajeno con la facultad de realizar forestación o selvicultura, y hacer propio lo plantado, o adquirir la propiedad de plantaciones ya existentes, pudiendo gravarla con derecho real de garantía". A mayor abundancia, este derecho "recae sobre cosa propia, pues su objeto no es el inmueble sino las plantaciones que se realicen en el mismo, a partir de la constitución de la superficie, o las ya existentes a esa fecha."[26]. Conforme a lo dispuesto por el art. 6 de la ley 25.509 este derecho tendrá un plazo máximo de cincuenta años de duración, es decir medio siglo. La misma ley modifica el art.2.614 del C.C. que limitaba a cinco años la constitución de estos derechos de superficie extendiéndolo al medio siglo. Durante ese largo lapso, al dueño se le prohíbe constituir sobre el inmueble de su propiedad cualquier otro derecho real de disfrute o garantía, ni perturbar los derechos del superficiario (art.4)[27].

Ahora, si cronológicamente buscamos la primera normativa referida a la materia bosques, ella la encontramos en el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires de 1865, al que siguieron luego su par santafecino. Allí aparecen normas relativas a guarda, conservación y fomento de los bosques fiscales, que quedaban a cargo del Poder Ejecutivo provincial, siendo esos los que se encuentran en jurisdicción de los municipios, entidades que quedarían a cargo de ellos. La norma prohíbe el corte de maderas y leña, la elaboración de carbón de palo y la extracción de cascas curtientes y de materias tintóreas y textiles sin autorización del Poder Ejecutivo. En plena vinculación con dicha regla encontramos -en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires también y muchos años después- el artículo 7 del decreto ley 8912/77 de ordenamiento territorial. Dentro del instrumento de la zonificación, aparecen varias parcelas con incidencia sobre la protección del sistema flora. Así, la Zona industrial y la Zona de recuperación -en el inciso I- la Zona de recuperación de dunas o médanos vivos las que se definen como “Las áreas que contienen formaciones de arenas no fijadas, ya sea provenientes del desgaste de la plataforma o de la erosión continental”. Como vemos, el decreto pretende que dentro de esas zonas, que los municipios incluyan en sus planes de ordenamiento territorial, estén aquellas que se destinen a la protección de las dunas y médanos. Esta regla instrumental se vincula con el art. 23 del mismo decreto 8912/77 que trae mandatos de fondo más específicos aún al disponer que “Sólo se podrán crear o ampliar núcleos urbanos y zonas de usos específicos en terrenos con médanos o dunas que los mismos se encuentren fijados y forestados de acuerdo con lo establecido en las normas provinciales sobre la materia. En dichos casos se preservará la topografía natural del área y se adoptarán en el proyecto soluciones planialtimétricas que aseguren un correcto escurrimiento de las aguas pluviales. El tipo de uso, intensidad de ocupación y parcelamiento admitidos serán los que permitan garantizar la permanencia de la fijación y forestación”. Eran años en que la Provincia de Buenos Aires prohijaba la creación de Parques o Reservas forestales –como los viveros de Miramar o Necochea entre otros- con el objeto de fijar la arena y crear espacios que luego se transformarían en médanos. Se fundaba esta política en el mandato de la ley 13273 de protección de la riqueza forestal, que en su art. 76 disponía como objeto y fin de la Administración Nacional de Bosques en su inciso h) “Instalar y mantener viveros forestales y estaciones experimentales y demostrativas y escuelas de ayudantes forestales, donde sea conveniente”[28].

Cuentan Brebbia y Malanos que los antecedentes legislativos de todas estas normas son varios. El más destacado lo encontramos en la ley de tierras públicas 4167 (del año 1903) que legisla entre otras materias, los bosques fiscales nacionales, estableciendo que el Poder Ejecutivo debía mandar a explorar y medir aquellas tierras para determinar su aptitud para la explotación de bosques, disponiendo que mientras no se dictara una ley especial para la materia podía conceder hasta 10.000 hectáreas por el 10% del valor de la madera por el plazo de diez años. Los arrendatarios de bosques no tenían derecho a su explotación, sino en lo necesario para la construcción de sus cercos y de la leña de consumo, salvo que también obtuvieran la concesión para la explotación industrial del bosque abonando, además del arrendamiento, el 10% establecido. Las tierras ocupadas por concesionarios de bosques no podían ser arrendadas para la agricultura o ganadería a los mismos concesionarios. Así, la Argentina en el año 1900 poseía normas nacionales y provinciales que se ocupaban de los bosques ubicados en tierras nacionales o provinciales, aunque ninguna integraba normas de defensa de la riqueza forestal[29].

A la ley 4167 le siguieron decretos reglamentarios que pretendían contener un plan administrativo dirigido a la conservación y al aumento de la riqueza forestal, declarando comprendidos en él los terrenos con montes de la Nación y de las provincias, municipalidades corporaciones o particulares que lo soliciten, estableciéndose las condiciones en que las provincias podían acogerse a sus normas. Se trataba de un régimen de adhesión que más tarde adoptaría orgánicamente la ley 13273, a la que nos referimos más adelante[30].

El otro aspecto conflictivo en materia de protección de bosques y flora, se da en la cuestión competencial. Es que las facultades para dictar las normas en materia de bosques de la Nación y las provincias ha sido un tema de histórica polémica en la doctrina nacional, incluso antes de que apareciera la preocupación ambiental en el camino. En ese sentido encontramos tres posiciones: a) para Pigretti y Colombo es una facultad local; b) para Pérez Llana, Galán y Garibotto es una facultad concurrente de ambos órdenes; c) para Marinelli Almuni, Brebbia y Malanos se trata de una facultad delegada a la Nación[31].

En cuanto a la primera posición, piensa Colombo que las provincias se han arrogado el derecho de dictar sus códigos rurales, y por ende, leyes afines con ellos, impidiendo de esa manera que el Congreso sancione un plan sistemático y fundamental sobre la materia capaz de abarcar íntegramente el país[32]. Como bien dicen Brebbia y Malanos, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Oberti c/Panzirraghi”[33] aventó esta tesis, pues en ella se dijo -al referirse a una ley agraria- que son leyes comunes de la Nación que el Congreso dicta de acuerdo con las facultades del artículo 75 inc. 12 CN[34], las leyes que se incorporan a los Códigos de Fondo, y las que aun no mediando tal declaración, los integran y modifican. La otra crítica que recibe esta tesis descentralizadora es que la falta de mención de un Código Rural o Agrario en el artículo 75 CN no autoriza a sostener que las provincias se hayan reservado el derecho a dictarlo. En tal sentido, se ha señalado “el derecho rural no había delimitado su autonomía como formación social de caracteres específicos en la época de dictarse la Constitución nacional”[35]. El mismo Colombo luego entendió que el Congreso de la Nación se encuentra facultado para dictar algunas normas de índole universal que sirvan de eje a  las demás[36]. Si las provincias rechazaran esta tesis –agregaba Colombo- conforme la magnitud del problema siempre la Nación podría dictar una ley que abarque exclusivamente los territorios nacionales (este autor escribía en épocas en que el país aún no había provincializado completamente su territorio) pero concediendo ventajas a las provincias que se acojan a su articulado o un acuerdo directo entre los gobiernos locales  y el gobierno nacional. Es interesante recordar la tesis de Colombo porque ella sería la que se tendría luego en consideración en el informe de la Comisión del Senado que estudió el proyecto de ley de bosques que luego sería convertido en ley 13.273.

La segunda posición que hemos enumerado entiende que la materia bosques es concurrente entre la Nación y las provincias. La base competencial para la intervención de la Nación aparecería en el artículo 75 inciso 18 CN (fomento y desarrollo nacional, promoción de “la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias”) y 75 inciso 32 CN (poderes implícitos para poner en ejercicio competencias federales). Para las provincias esta materia no se encuentra prohibida (art. 126 CN) y además se encuentra comprendida entre las facultades de fomento (art.125 CN) es decir, fomento y protección de bosques sitos en jurisdicción provincial. En caso de conflicto entre el ejercicio de las facultades provinciales y nacionales recordemos que este aspecto se resuelve mediante el estándar de la no interferencia, que considera que el ejercicio de una facultad local se mantiene vigente en la medida que no interfiera con una facultad federal con la que concurre.

La tercera tesis -de Marinelli, Brebbia y Malanos- entiende la competencia en materia de bosques como del gobierno nacional. Existen decisivas razones de todo orden para propiciar la vigencia nacional de la ley de bosques. Dicen estos autores que el bosque reviste importancia en la vida de la Nación, la trascendencia de la madera en la industria y su incidencia en el comercio internacional; conservación de suelo; protección de las corrientes de aguas, flora, defensa nacional y salud pública. Agregan que los bosques tienen influencia benefactora con límites políticos que exceden los de las provincias, gravitando esto en las políticas de la vecina. Agregan -con cita de Almuni- que toda legislación que pretenda regular el problema forestal ya sea mediante una ley especial o un código forestal debe contener un régimen jurídico del dominio distinto del establecido en el derecho común, pues en él el propietario es libre de usar y gozar de su inmueble y de disponer de éste y transformarlo como le plazca[37], salvo restricciones legales, fundadas en el interés público que son aplicables a todos los inmuebles cualquiera sea su naturaleza. En tanto la prohibición de devastar o desmontar no se aplica más que a una especie de propiedad inmueble: el bosque. Mientras el propietario rural puede transformar su bien, convertir un terreno de labranza en un prado, un viñedo en campo de pastoreo, mutaciones de esta índole son prohibidas al propietario forestal, porque él debe conservar su inmueble en estado boscoso[38].

De nuestra parte, consideramos que la Nación posee competencia para dictar normas referidas a la propiedad forestal, con base en las facultades para normar las materias de fondo. De todos modos, dicha facultad encuentra un límite al toparse con las reglas de policía agraria o forestal que corresponden a los códigos rurales de neta competencia local. Esto quiere decir que los aspectos de fondo de la relación agraria, o de la relación con la propiedad forestal, pueden ser regulados por la Nación con base en la competencia del artículo 75.12 CN, siempre y cuando dicha regulación no invada las reglas de policía forestal o agraria, es decir las restricciones o límites a la propiedad agraria o forestal que corresponden ser fijadas en los códigos rurales o normas forestales y su reglamentaciones provinciales[39].

Tal como lo indican Catalano, Brunella, García Díaz Carlos (h.) y Lucero, a pesar de esa disección, existe una amplia cantidad de contenidos que quedarán comprendidos en la materia de fondo (75.12 CN), tanto agraria como forestal. Estos elementos son los que deberían ser desarrollados en esta codificación agraria o forestal nacional[40].

Entre los límites a la competencia nacional de codificación de la propiedad agraria o forestal (7512 CN), aparecen primero –como acabamos de ver la regulación de policía rural en cabeza de las provincias. Pero además de ese límite externo a la facultad nacional, aparece otra materia limitante, la ambiental. Dicha materia resultará regulada desde una competencia concurrente complementaria, que posibilita la intervención nacional y provincial desde la lógica de la complementariedad, conforme el reparto competencial dispuesto por el tercer párrafo del artículo 41 CN. Esta competencia agega en cabeza de la Nación la facultad de dictar en materia de bosques y flora, PMPA. El límite a dicha facultad radicará en que la norma nacional no puede ser completa, ni detallista, previendo en su génesis, la posibilidad del complemento local. A ese punto nos referiremos al analizar la ley 26331 de presupuestos mínimos de protección del bosque nativo.

Pero queremos dejar en claro que en la Argentina, a nivel nacional, no contamos con normativa directamente dirigida a la protección de la flora como sistema. Sólo reglas específicamente dirigidas a los bosques, las que se abocan en dos sentidos: primero el viejo sistema que ordena la actividad forestal en el país desde la ley 13273 (enriquecida por las leyes 24857 y 25080) sin perder de vista los límites de la explotación en consideración de la protección y; segundo las que van hacia la protección de los bosques nativos en el marco del derecho ambiental (ley 26331). En cuanto a actividades con incidencia sobre el sistema flora, entendemos la ley 26331 extiende sus brazos hacia el ecosistema que rodea al bosque, norma que resulta completada a partir de la ley 26562 de quema de pastizales que se refiere directamente al sistema flora, por regula una actividad con incidencia sobre él. Pero todo esto tiene sabor a poco.

 

4.-

LEY 13273 DE RIQUEZA FORESTAL.

 

En este recorrido no podemos dejar de mencionar la ley 13.273 de riqueza forestal (LRF en adelante). La misma –como hemos dicho- tiene por antecedente a la vieja ley 4167 de tierras fiscales, que regía en los territorios nacionales y regulaba los bosques naturales autorizando el otorgamiento de concesiones temporales a los particulares en porciones limitadas de terrenos (hasta 10.000 hectáreas) y durante plazos establecidos, mediante el pago de un canon, de hasta el 10 % de la madera extraída.

Lo primero para mencionar es que la ley nacional 13.273 de riqueza y protección forestal ha sido la norma central del sistema forestal de la Argentina por mucho tiempo, hasta el desembarco de la ley de bosques (26331) ya bien entrado el siglo XXI. Fue dictada en 1948 y ha tenido a lo largo de los años numerosas modificaciones. Destacamos las más importantes: la del decreto 2284/91 titulado de “desregulación económica” el que en su artículo 66 párrafo último dispone la derogación del artículo 1 LRF. Advertimos un problema de instrumentación. Un decreto no puede derogar una ley, pues ello viola la regla contraruis actus. Recordemos que el principio de contrarius actus obliga a que, para derogar una regla de derecho se deba dictar una norma nueva que por lo menos tenga rango normativo igual al de la norma o normas  que pretende sustituir o innovar, ello en virtud del criterio general de que para dejar sin efecto un acto jurídico se requiere un acto contrario de la misma solemnidad[41]. El segundo inconveniente es que el artículo 1 LRF declaraba de interés público la defensa, la regeneración, el mejoramiento y la ampliación de los bosques, contenido que no guarda ninguna relación con la desregulación económica que pregonaba el mencionado decreto. Esto nos advierte sobre un fuerte vicio en cuanto a la finalidad del acto.

Respecto al concepto de bosque, la ley lo regla en su artículo 2 que dispone que se entiende por bosque a “toda formación leñosa, natural o artificial, que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos respectivos como sujeta al régimen de la presente ley”. Dos elementos componen la definición: a) el natural y b) el administrativo. El primero porque será bosque toda “formación leñosa” sea ella “natural o artificial”. No más precisiones sobre este aspecto de la definición que por lo vaga no deja de ser amplia, a efectos de depender del segundo elemento. El segundo, porque para ser bosque e ingresar al sistema de la LRF debe mediar una declaración de la autoridad que lo incluya en el sistema. Sin el primero el acto administrativo no tendría causa, sin el segundo estaríamos ante un bosque tan sólo para las ciencias exactas, pero fuera de la LRF.

La LRF, destinada originalmente a ser aplicada sobre los territorios nacionales, promovió en su momento la adhesión provincial a través de un fondo especial a administrarse por la propia autoridad local, que lo debe crear como requisito para que se admita la adhesión. Algunas normas de adhesión o de protección de bosques en las provincias Misiones, ley 854 régimen legal sobre bosques y tierras forestales  (B.O. 14/9/1977); Santa Cruz, Ley Provincial de Bosques 65/58, Chaco Ley 2386 de bosques del 30 de 1979; Salta, ley 5242 del 17/2/1978 de adhesión a la ley 13.273/48 y modificatorias.  Sin embargo, la disolución del Instituto Forestal Nacional (IFONA) con el decreto de desregulación económica 2284/2001, la provincialización de todos los territorios nacionales donde la ley originariamente estaba destinada a aplicarse sin adhesión y la falta de vocación de las autoridades provinciales en aquellas provincias adheridas hacen que el texto de la ley se transformado -más o menos- en letra muerta[42].

Al tener tanto tiempo de vida la LRF, se le han ido agregando normas conformando una suerte de estructura confusa por cierto, al final del recorrido. Así, tenemos el decreto 710/95 que pretendiendo ordenar la ley luego de las leyes 13.273, 14.008, 19.989, 19.995, 20.004, 20.531, 21.111, 21.990, 22.374, 24.028, y los Decretos Ley 4905 del 7 de abril de 1958 y 2131 del 20 de marzo de 1963 y el Decreto 2284 del 31 de octubre de 1991, ratificado por la Ley 24.307. La cuestión llamativa es que, bajo el pretexto de ordenar, el decreto 710/95 introdujo modificaciones a la LRF, en franca inconstitucionalidad, por violación de la regla contrarius actus que explicáramos párrafos arriba.

Antes de continuar con la explicación respecto a la ley 13273 debemos advertir que en la actualidad la misma convive con la ley 26331 de presupuestos mínimos de protección del bosque nativo. Esta última fue dictada en el año 2007. Pero de dicho texto no surge ni una derogación expresa del régimen anterior, ni tampoco implícita. Como advierten Eduardo Conghos Andrea González, Pablo Lorenzetti, Guillermo Marchesi, Gustavo Rinaldi, Martín Romano, Juan Pablo Russo, Ana Salerno y Federivo Zonis, la ley 26331 no deroga expresamente el régimen anterior, pues la misma apunta a la protección de una categoría de bosque (bosque nativo) que en el régimen de la ley 13273 se encontraba incluido dentro de los denominados bosques protectores[43].

El centro la ley 13273 está en la clasificación que hace de los bosques:

TIPOLOGÍA	CONCEPTO EN LEY 13273 según decreto 271/95
Protectores	“Decláranse bosques protectores aquellos que por su ubicación sirvieran, conjunta o separadamente, para: a) proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias y embalses y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive; b) proteger y regularizar el régimen de las aguas; c) fijar médanos y dunas; d) asegurar condiciones de salubridad pública; e) defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones; f) albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya existencia se declare necesaria” (art. 6 LRF conf. dcto 271/95).
Permanentes	“Decláranse bosques permanentes todos aquellos que por su destino, constitución de su arboleda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser: a) los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales; b) aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria; c) los que se reserven para parques o bosques de uso público. El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes” (art. 6 LRF conf. decreto 271/95).
Experimentales	“Serán considerados bosques experimentales: a) los que se designen para estudios forestales de especies indígenas; b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas” (art. 8 LRF conf. decreto 271/95).
Montes especiales	“Se entenderán por "montes especiales" los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas” (art. 9 LRF conf. decreto 271/95).
De producción	“Se considerarán bosques de producción, los naturales o artificiales de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales” (art. 10 LRF conf. decreto 271/95).

El régimen común de la LRF dispone normas aplicables a todos los bosques, cualquiera que sea su ubicación y clasificación. Se impone dentro de dicho régimen la prohibición absoluta de a) devastación y b) utilización irracional de los recursos (arts. 13 LRF y 11 del decreto710/95). Este es un principio que -coincidimos en esto con Pastorino aunque con nuestros matices- podría ser considerado como un presupuesto mínimo de protección[44]. De todos modos, al haberlo adoptado cualquier provincia de las que ha adherido a la ley, ello hace que la regla fluya desde dichas normas locales. Quizá la interpretación de Pastorino pueda tener más utilidad en los casos de provincias en donde la LRF no haya sido adherida. En esos casos, tendrá importancia capital la tesis Pastorino, aunque no resulta ser una posición pacífica en nuestra doctrina[45].

En cuanto a la prevención de impactos sobre el bosque, la LRF ya traía una suerte de licencia ambiental al prohibir la iniciación de trabajos de explotación sin la previa conformidad de la autoridad de aplicación. Para ello, los propietarios, arrendatarios, usufructuarios o poseedores de cualquier título de bosques debían presentar un plan de trabajo, salvo las excepciones establecidas en la norma[46].

El modo en que instrumenta el control, es a través de un sistema de guías y marcas, para el transporte. Finalmente, en cuanto al sistema institucional, la LRF creó como órgano de aplicación la Administración Nacional de Bosques dependiente del Ministerio de Agricultura de la Nación. Luego, mediante ley 20531 se creó el Instituto Forestal Nacional (IFONA), como sucesor de la Administración Nacional de Bosques.

5.-

LEY 26.331 DE BOSQUES NATIVOS.

El 28 de noviembre de 2007 es sancionada la ley 26331, promulgada de hecho el 19 de diciembre de 2007 y publicada el 26 de diciembre de 2007. Es la llamada “ley de bosques” o “ley de bosques nativos”. Dicho instrumento normativo pretende ser el que ponga en superficie una adecuada gestión concertada y complementaria entre los diferentes niveles de gobierno, respecto a los bosques nativos en nuestro país.

Es una ley de presupuestos mínimos, tal como lo reza su primer artículo, con todo lo que ello significa, tal como hemos comentado en otros trabajos específicos sobre ese tema[47]. Esto en principio tiene una consecuencia muy importante: la ley 26331 es directamente aplicable y operativa en todo el territorio nacional, aunque ella no será la que termine la regulación de la materia bosques nativos en todo el país, ya que el sistema se concluirá con la adopción en cada provincia de normas complementarias, la que pueden ser diferentes de la ley nacional, en la medida que esa diferencia no implique o consienta un nivel de protección menor al de la ley nacional.

Así la Argentina, desde la adopción de la LBN tendrá una norma unificada a nivel nacional, que uniformará la protección del bosque nativo (y su ecosistema como veremos a continuación) pero que no terminará de definir la regulación porque luego podrá ser complementada, mejorada, optimizada, en cada territorio provincial, con cada una de las leyes de bosques que las legislaturas provinciales vayan dando.

La materia sobre la que trata la LBN es “el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad” (art. 1 ley 26331 in fine). Como sucede en general con los contenidos a normarse de derecho ambiental –este no escapa a dicha regla- la materia de la LBN es compleja y se divide en dos elementos: uno estático y otro dinámico[48]. El estático son los bosques nativos (concepto que veremos excede la protección de los árboles solamente, para avanzar sobre el ecosistema). Pero la materia no se agota allí. El legislador agrega el elemento teleológico, pues para que una norma ingrese al sistema, deberá contener este segundo elemento, el dinámico que incluye el restablecimiento, la restauración, la conservación, el aprovechamiento y manejo sostenible. No serán parte del sistema de la LBN las normas sobre bosques solamente, sino que sólo ingresarán aquellas que tengan por objeto ese restablecimiento del bosque, la conservación, etc. Como dijéramos en el trabajo mencionado, en estos casos en general se da primacía al aspecto teleológico por sobre los restantes elementos porque no se quiere dejar librado -como sucede con otras competencias- el componente axiológico. Es la misma norma la que incorpora el criterio teleológico donde el fin calificara no ya la función -como ocurre generalmente- sino la materia.

Asimismo, “establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos” (art. 1 ley 26331 in fine). Como vemos, el centro neurálgico que moldea el ámbito de aplicación de la ley son los bosques nativos, lo que además también moldea el contexto para las normas complementarias, por lo que resulta necesario verificar el alcance de dicho concepto. Analicemos la definición.

Según el diccionario de la Real Academia Española, se define “bosque” (De or. inc.) como “Sitio poblado de árboles y matas”. Como vemos, a pesar de que en la definición aparece la idea de matas o arbustos, en general el concepto de bosques no abarca más allá de los árboles que lo componen. Ese era el sentido que daba a dicha noción el artículo 2 LRF que hemos analizado en el punto anterior. En cambio, la ley 26331 define bosques nativos de un modo más amplio. Dispone su artículo 2 que: se consideran “bosques nativos a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos—, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica. Se encuentran comprendidos en la definición tanto los bosques nativos de origen primario, donde no intervino el hombre, como aquellos de origen secundario formados luego de un desmonte, así como aquellos resultantes de una recomposición o restauración voluntarias”. El mismo artículo exceptúa de la aplicación de la LBN “todos aquellos aprovechamientos realizados en superficies menores a 10 hectáreas que sean propiedad de comunidades indígenas o de pequeños productores.”

Ingresando al análisis de este concepto, a modo genérico, podemos decir que la ley 26331 tiene un ámbito de aplicación mucho más amplio del que parece, pues incluye dentro del concepto de bosques nativos no sólo a los árboles, sino a los “ecosistemas forestales naturales”, concepto más vasto. En comparación podríamos decir que, en su extensión, la ley 26331 excede notablemente la noción de bosques que dispusiera la LRF incluyendo un concepto sistémico, relacionado ya no sólo con la protección de los árboles que componen el bosque sino con el ecosistema soporte topográfico del mismo. Aquí hemos detectado un defecto que va en desmedro de la propia ley, ya que su título induce a error al autodefinirla como de protección sólo del “bosque nativo” noción que cuando uno ingresa a su análisis, queda fulminada. Esto porque desde este elemento se puede ver la LBN más cerca de una norma de protección de la flora.

Profundizando el concepto de bosque nativo de la ley 26331, notamos que el artículo 2 incluye la noción de ecosistema sin tachas, al que califica como forestal natural. Nos podríamos preguntar ¿qué significa ecosistema? Para ayudarnos encontramos la ley marco ambiental 11723 de la Provincia de Buenos Aires que define al ecosistema como “sistema relativamente estable en el tiempo y termodinámicamente abierto en cuanto a la entrada y salida de sustancias y energía. Este sistema tiene una entrada (energía solar, elementos minerales de las rocas, atmósfera y aguas subterráneas) y una salida de energía y sustancias biogénicas hacia la atmósfera (calor, oxígeno, ácido carbónico y otros gases), la litósfera (compuesta por humos, minerales, rocas sedimentarias) y la hidrósfera (sustancias disueltas en las aguas superficiales, ríos y otros cuerpos de aguas)”. Su par cordobesa, la ley 7343 define –dentro del Capítulo 3 “De los Bienes Jurídicos Protegidos” en su artículo 4.j al Ecosistema o Sistema Ecológico como: “El espacio donde interactúan con una cierta unidad funcional y fisonómica todos los organismos vivos y sus actividades y bienes, los componentes orgánicos abióticos, o sin vida y los inorgánicos, el clima y los elementos culturales de la especie humana, componentes todos que, de acuerdo a su particular arreglo, pueden constituirse en ecosistemas naturales, agropecuarios y urbanos y sus organizaciones intermedias”.

Como vemos, la ley de protección del bosque nativo protege el ecosistema que da vida al bosque, ese espacio de interacción de organismos vivos, actividades y bienes. Dentro de dicha voz el legislador incluye “predominantemente” especies arbóreas nativas maduras, así como “diversas especies de flora y fauna asociadas”. Pero no solo esto, porque el miso artículo aclara que se protege el ecosistema en su conjunto en vinculación con el “suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos”, es decir los restantes sistemas ambientales además de la flora, sumado a lo que los autores españoles denominan “relaciones de intercambio”. Lo dice cuando indica “conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones”. Pero agrega la definición que esa trama que interrelaciona los restantes sistemas con el ecosistema bosque, debe interrelacionarse otorgándole al sistema “una condición de equilibrio dinámico” y que brinde “diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica”. Es decir, que la interrelación queda así calificada con la noción de equilibrio.

En la definición expresamente el legislador dispone que queden comprendidos “tanto los bosques nativos de origen primario, donde no intervino el hombre, como aquellos de origen secundario formados luego de un desmonte, así como aquellos resultantes de una recomposición o restauración voluntarias”. Recordemos que los bosques primarios son los surgidos de forma natural y sin grandes intervenciones externas mientras que los secundarios son los regenerados a partir de una primera tala. Los que no han sido incluidos son los bosques artificiales que son aquellos plantados por el ser humano, aunque podrían ser aquellos que la ley denomina de recomposición o restauración voluntaria.

En la parte final del artículo 2, la ley 26331 exceptúa del régimen normativo “aquellos aprovechamientos realizados en superficies menores a 10 hectáreas que sean propiedad de comunidades indígenas o de pequeños productores”. Esta excepción al régimen se compone de dos elementos:

a)      Comunidades indígenas o de pequeños productores: no cualquier aprovechamiento compone esta excepción, sino que debe haber sido reconocido como de propiedad de las comunidades aborígenes[49], en plena vinculación con la pauta que dispone el artículo 75.17 CN[50].

b)      tamaño y nivel de complejidad ambiental: pero no cualquiera de esos aprovechamientos se exceptúan del sistema de la ley 26331. Sólo quedarán al margen aquellos aprovechamientos arbóreos que por su superficie no posean un gran nivel de complejidad ambiental. Es decir, cuando las masas arbóreas de estos aprovechamientos de comunidades aborígenes o campesinos, sean tan minúsculas (menos de 10 hectáreas) que carezcan de trascendencia como para influir sobre los sistemas globales ambientales de manera relevante (art. 27 LGA) la ley las deja al margen, además porque serán emprendimientos relacionados a la subsistencia de esas comunidades.

Para las masas que superen las 10 hectáreas la ley las incluirá en el sistema, y hasta dispondrá un parámetro específico para el ordenamiento del bosque, referido a la propiedad aborigen de los bosques.

Hasta aquí el análisis respecto al ámbito de aplicación de la ley. Veamos ahora sus contenidos. En cuanto a ellos, es interesante verificar cómo esta ley sectorial utiliza algunos de los instrumentos de gestión que traía la LGA para disciplinar la administración sobre el recurso ambiental. Nos referimos concretamente a la utilización que en ellas se hace de:

a)      el ordenamiento ambiental del territorio y

b)      la evaluación de impacto ambiental.

Mucho se ha escrito respecto a ambas herramientas[51][52], pero no podemos dejar de mencionar cómo funcionan ellas en esta ley, pues provocarán un entrecruzamiento muy sugerente entre la Nación y las provincias, y además entre normas sectoriales de un mismo nivel.

Veamos primero el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos. Lo primero para indicar es que el legislador lo define como “la norma que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la presente ley zonifica territorialmente el área de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes categorías de conservación” (art. 4 ley 26331).

Según el artículo 6 en un plazo máximo de un año a partir de la sanción de la ley, a través de un proceso participativo, cada jurisdicción deberá realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos en el Anexo que la misma ley trae. En dicho anexo el legislador nacional establece las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten.

La importancia de los ordenamientos locales radica esencialmente en que en esa decisión se definen los espacios del territorio provincial que alojan ecosistemas susceptibles de protección más estricta, protección intermedia o que pueden ser sujetos a aprovechamiento. Lo hacen las provincias porque ellas detentan el dominio originario sobre los recursos naturales apostados en su territorio. La ley, en su anexo enumera los “criterios de sustentabilidad ambiental para el ordenamiento territorial de los bosques nativos” que son: 1. Superficie[53]; 2. Vinculación con otras comunidades naturales[54]; 3. Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional[55]; 4. Existencia de valores biológicos sobresalientes[56]; 5. Conectividad entre eco regiones[57]; 6. Estado de conservación[58]; 7. Potencial forestal[59]; 8. Potencial de sustentabilidad agrícola[60]; 9. Potencial de conservación de cuencas[61]; 10. Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas o sus áreas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura[62].

La obligación de completar el ordenamiento de bosques, es decir un OAT sectorial, referido a los ecosistemas de bosques nativos ubicados en el territorio de cada provincia, corresponderá a las autoridades locales. Entendemos, por los derechos que se implican, de tal trascendencia que esta decisión se inscribirá en el marco del llamado poder de policía ambiental, debiendo instrumentarse desde una ley en sentido “formal”, es decir con la obligatoria intervención de la legislatura provincial. En cuanto a la autoridad de ejecución de la política provincial de protección del bosque, ella deberá ubicarse en el ámbito de la autoridad ambiental.

Este tema se discutió en la causa "FUNDACION RESERVA DEL IBERA C/ ESTADO DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES S/ AMPARO"[63] por el OBN de la Provincia de Corrientes, por ante el Superior Tribunal de esa provincia. El modo de resolución del Alto Órgano judicial local es impecable por lo que reproduciremos el contenido de la sentencia para comprender los alcances de su doctrina. Dice:

“A partir de la reforma constitucional de 1994, el art. 41 de la Constitución Nacional determina que en materia ambiental, corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales (...). En rigor, la competencia ambiental fue delegada a la órbita federal sólo en lo referido en los presupuestos mínimos de protección, en todo lo demás las Provincias conservan sus atribuciones para reglamentar la protección ambiental, pues cada región requiere protección y soluciones específicas y propias. (...) A su vez, la ley 26331 de "Protección Ambiental de los Bosques Nativos" fijó los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los "bosques nativos", y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos. En el art. 6º impone a cada jurisdicción realizar el ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos en el Anexo, debiendo determinar las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten. Y, hasta tanto no se efectúe el ordenamiento territorial prohíbe las autorizaciones de desmontes ni ningún otro tipo de utilización y aprovechamiento de los bosques nativos (arts. 7º y 8º). El art. 9 clasifica las categorías de conservación de los bosques nativos que deben efectuar las jurisdicciones en tres: Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica; Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica; Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la presente ley.

En el orden local, el constituyente en la reforma constitucional del 2007 estableció todas las normas complementarias de los presupuestos mínimos fijados por el Congreso de la Nación Argentina debía ser sancionadas por la Legislatura Provincial, "El Poder Legislativo debe sancionar las normas complementarias a los presupuestos mínimos de protección ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional" (art. 56).

Frente a ello, no cabe duda que toda disposición tendiente a complementar los presupuestos mínimos en materia de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los "bosques nativos" deberá serlo por ley dictada por la Legislatura Provincial y no por decreto. La circunstancia de que el decreto en cuestión haya sido remitido a la Legislatura con fecha 17/11/09 para su posterior tratamiento no hace otra cosa que reforzar la idea de  su invalidez constitucional.

En el caso del ordenamiento de los "Bosques Nativos" la ley 26331 delimitó los presupuestos mínimos, es decir el "piso" que deberá ser tenido en consideración por cada jurisdicción provincial, pues las provincias tienen la potestad de complementar los presupuestos mínimos fijados por la ley 26331, lo que supone "agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada". En ese contexto, y tal como lo señala el Sr. Juez a quo, existe un vicio formal de origen en el decreto Nº 1439/09 por haber sido dictado por una autoridad, que de acuerdo a la Constitución correntina, se encuentra inhabilitada para dictar normas complementarias en materia de protección ambiental, pues el constituyente correntino puso expresamente en cabeza del Poder Legislativo el "deber" de sancionar las normas complementarias de los prepuestos mínimos en materia de protección ambiental (art. 56).

La circunstancia de que no se hayan producido daños no resulta óbice para la procedencia de la presente acción, pues en materia ambiental, precisamente una de los principios rectores es la "prevención". Así, en el art. 4º de la ley 25675 se consagra el "Principio de Prevención", tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir. También el art. 3º de la ley 26331, apartado d) establece como uno de los objetivos de la ley: "Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad". Consecuentemente de seguirse con el decreto impugnado se habilitarían zonas para la explotación de recursos naturales en la Provincia de Corrientes con la posible alteración del ecosistema y con la producción de daños eventualmente irreversibles, pues en materia ambiental su génesis es esencialmente preventiva.

Tampoco es sostenible el argumento del recurrente en cuanto a que la ley existente en la Provincia de Corrientes, previa al dictado de la ley 26331, se adecua a ésta, pues si bien la Legislatura Provincial sancionó en el año 1997 la ley 5175 de "Preservación y Conservación de los Bosques Nativos" (interpreto que el recurrente debe referirse a ella, pues la ley 4157 citada, derogó un artículo de la ley 3801 que nada tiene que ver en materia de bosques), en ella no se realizó un ordenamiento de bosques nativos existentes en el territorio provincial en base a los criterios de sustentabilidad que la misma ley nacional determina, estableciendo las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten (art. 6º); incumpliendo también con la exigencia consignada en el art. 9, relativo a las distintas categorías de conservación de los bosques nativos. Por lo tanto, al no haber legislado la norma provincial los presupuestos mínimos establecidos por la ley federal, no resultan admisibles los fundamentos que en ese sentido expuso el recurrente”.

De la resolución citada se desprende primero, que la facultad para fijar la competencia de complemento local de los PMPA nacionales, corresponde a la Provincia, que puede disponer desde su constitución o en leyes internas, el órgano y el procedimiento para llevar adelante dicha actuación legisferante. En el caso de Corrientes, esto sucedió con la propia Constitución (art. 56), que fijó esta rigidez de la competencia de complemento, al disponer la necesidad de que ella se instrumente mediante ley en sentido “formal”. Lo interesante del caso “Fundación Reserva del Iberá” es que el Superior Tribunal, en aplicación de dicho mandato anula el decreto provincial incluso a pesar de que fuera remitido a la legislatura para su aprobación, por considerar que el impulso y tramitación del OBNP depende del órgano legislativo y no se puede dar ni siquiera  mediante norma iniciada por la Administración y sujeta a aprobación por la legislatura.

En caso de provincias que no posean la expresa atribución competencial de complementar a favor del legislativo, puede que la cuestión resulte más dificultosa. De todos modos, siempre hemos entendido que el complemento –así como a la misma norma de PMPA- deberán darse por leyes en sentido formal, por varios elementos que hemos explicado en otro lugar a donde nos remitimos[64]. Sólo excepcionalmente aceptamos que esas normas puedan ser de rango inferior. Esta excepción, en el caso del OBNP entendemos no puede darse, porque estamos ante una norma de ordenamiento ambiental del territorio que por regla sin excepción, debe ser dictada por el legislativo por los derechos fundamentales en juego.

Volvamos ahora a los tipos de bosques que se han incluido en nuestra normativa nacional. En ese recorrido, la primera estación la tenemos con la ley 13273 de Riqueza Forestal que -como hemos visto y explicado- disponía de una clasificación de los bosques en Protectores; Permanentes; Experimentales; Montes especiales; De producción. Ese sistema ha mutado en la ley 26331 por una visión ecosistémica, que pone énfasis en ordenar el territorio para proteger el bosque, pero considerando sus aspectos estructurales, vinculados a la protección del agua, suelo, la biodiversidad, a diferencia del sistema de la LRF.

En cuanto a las categorías el artículo 9 de la ley 26331 es el que los enumera en tres categorías:

-          Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica.

-          Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.

-          Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la presente ley.

Para la realización del OAT serán aplicables todas las normas que trae la LGA en sus artículos 9 y 10.

La Autoridad Nacional de Aplicación “brindará, a solicitud de las Autoridades de Aplicación de cada jurisdicción, la asistencia técnica, económica y financiera necesaria para realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en sus jurisdicciones” (art. 6 ley 26331). Algo muy importante que dispone dicho artículo 6 es la actualización periódica del Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio.

Según nota de la SSPyPA 372/2011 del 24.11.2011 firmada por Silvia Alicia Révora, ante un pedido de información ambiental ingresado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Grenpeace y Fundación Vida Silvestre, se informa a la fecha de la respuesta con las provincias de Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero, y Tucumán han iniciado el trámite de presentación del OAT del artículo 33 LBN.

Gracias a la respuesta de la SADS sabemos que el procedimiento interno para la acreditación de los OTBN de las provincias es el siguiente: la SADS recibe la documentación correspondiente a lo solicitado en el art. 33 de dicha ley y sus normas complementarias. Esa documentación es analizada por la dirección de bosques la cual realiza observaciones de carácter técnico-legal. El procedimiento de revisión del OTBN que realiza la SADS, como garante del cumplimiento de los PMPA para todas las provincias que presentaron el OTBN para su acreditación, se realiza con el fin de verificar en forma integral su ajuste a los objetivos de la ley 26331 y la aplicación de los criterios de sustentabilidad ambiental en su anexo. El criterio utilizado para la revisión parte del entendimiento que el proceso de OTBN es progresivo y complejo, que necesariamente será objetivo de modificaciones y actualizaciones. Es por ello que las observaciones técnicas antes mencionadas son comunicadas a la autoridad local de aplicación que asimismo brindan información auxiliar, exponen aclaraciones y /o realizan los ajustes correspondientes. En la mayor parte de los casos las autoridades nacionales y provinciales mediante un trabajo técnico conjunto de aclaraciones rectificaciones y compromisos de las provincias a fin de resguardar los presupuestos mínimos establecidos por la ley, salvan los puntos en controversia, en consecuencia queda acreditado el ordenamiento y están en condiciones de presentar planes en el marco de la ley de acuerdo al cupo establecido para el ejercicio. En el caso de existir controversia respecto al respeto de la norma provincial a los PMP del bosque nativo, hasta no superarse la misma no se da curso al trámite para que la provincia acceda a los fondos establecidos en la ley, situación que a la fecha sólo se ha planteado con las provincias de Corrientes y Córdoba[65].

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, la ley de ordenamiento territorial del bosque nativo está en proceso de elaboración y para ello se han dado una serie de acciones de suma importancia en dicho trámite. Nos referimos a audiencias públicas, y la recepción de opiniones respecto a los documentos puestos a disposición de los ciudadanos y organizaciones no gubernamentales. Este proceso es el mismo que fuera llevado adelante en el caso de la ley 13592 de gestión integral de residuos sólidos urbanos con mucho éxito, el que incluyó audiencias públicas en la legislatura.

La ley 26331 trae -en su artículo 7- un apercibimiento para la autoridad local que no sanciona el OAT referido a Bosques Nativos. Dispone la misma que una vez cumplido el plazo de un año, las jurisdicciones que no hayan realizado su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos no podrán autorizar desmontes ni ningún otro tipo de utilización y aprovechamiento de los bosques nativos. Esta regla tiene base en el principio precautorio dispuesto en el artículo 4 LGA y desarrollado y aplicado a una materia sectorial. El legislador lo utiliza de manera implícita y sin mencionarlo, pues mientras no exista información adecuada respecto a un elemento del ambiente –el bosque nativo- del cual pende un presupuesto de incertidumbre por el daño ambiental que se puede generar si sobre el mismo se autoriza una actividad humana –desmonte– se pospondrán las autorizaciones hasta que se despejen las dudas sobre esas acciones con potencial de alterarlo o dañarlo.

Lo mismo para el artículo 8 que dispone que no se podrán autorizar desmontes durante el transcurso del tiempo entre la sanción de la ley 26331 y la realización del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos. Estamos ante una especie de moratoria mientras no se concreten los diferentes OAT en cada jurisdicción.

Un punto interesante está en el artículo 9 que dispone las categorías mínimas que debería contener el OAT que se haga en cada jurisdicción provincial. En esto la autoridad nacional ha utilizado su competencia para dar normas de coordinación.

En cuanto a la autoridad de aplicación y su división vertical la ley es impecable; pues dispone que “será Autoridad de Aplicación el organismo que la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires determinen para actuar en el ámbito de cada jurisdicción” (art. 10) lo que significa que para cada comunidad jurídica parcial le será competente en sus funciones específicas la agencia que en cada uno de esos gobiernos se designe. En esto el orden nacional no puede interferir con las competencias locales que pueden designar a tal o cual autoridad.

Como ya hemos dicho, sería recomendable que la autoridad local de aplicación de la ley de protección de bosques sea aquella que tiene por objeto la aplicación de la política ambiental local y no la autoridad agraria o cualquiera que tenga por objeto la explotación de los recursos naturales. Este punto será central: si la ley ha sido dictada porque los bosques nativos se encuentran en serios problemas porque, se ha verificado un retroceso enorme en su extensión y peligran en su permanencia en la faz de nuestro territorio, evidentemente no se puede colocar al cuidado del mismo a las autoridades que han tenido por objeto la explotación del bosque nativo.

Un ejemplo de este error que acabamos de mencionar se puede verificar en la Provincia de Chubut, donde la Ley XVII 92 de ordenamiento de bosques (B.O. 07/07/2010) establece “como Autoridad de Aplicación del régimen de la Ley Nacional 26331, en la jurisdicción de la Provincia del Chubut, al Ministerio de Industria, Agricultura y Ganadería, Subsecretaría de Recursos Naturales, a través de la Dirección General de Bosques y Parques, la que coordinará las funciones y servicios con otros organismos Nacionales, Provinciales, Municipales y Comunales, para el desarrollo de actividades que impliquen el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de las zonas con bosques nativos” (art. 3 Ley XVII 92 de Chubut). Como vemos, para este ámbito provincial la encargada del cuidado del bosque no es la autoridad ambiental sino la autoridad que tiene por objeto la explotación del bosque, es decir todo lo contrario a lo que la norma dispone. Es como poner al zorro al cuidado el gallinero utilizando la figura que trae Karl Loewenstein[66].

Siguiendo con la ley 26.331, en el artículo 11 el Congreso define, en el ámbito nacional (división horizontal) cuál será la autoridad competente: “la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación o el organismo de mayor jerarquía con competencia ambiental que en el futuro la reemplace” (art. 11).

En relación a las autorizaciones de desmonte la ley trae presupuestos mínimos que se desgranarán en todos los sistemas provinciales. Todo el capítulo 5 se dedica a esto (art. 13 a 21). Las autorizaciones de desmontes son competencia de los gobiernos provinciales pero hoy la federación puede reglar presupuestos mínimos de protección tanto de contenido como de forma para estos instrumentos.

Entre los de forma: la obligación de sujetarse a un Plan de Manejo Sostenible de Bosques Nativos (art. 16), Plan de Aprovechamiento del Cambio de Uso del Suelo (art. 17), los que deberán “elaborarse de acuerdo a la reglamentación que para cada región y zona establezca la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción correspondiente, quien deberá definir las normas generales de manejo y aprovechamiento” (art. 18).

Entre los de contenido aparecen como límites que “no podrán autorizarse desmontes de bosques nativos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo)” (art. 14); o que “se prohíbe la quema a cielo abierto de los residuos derivados de desmontes o aprovechamientos sostenibles de bosques nativos”. Completa este punto la ley 26562 de presupuestos mínimos de protección ambiental para control de actividades de quema en todo el territorio nacional. Otro límite muy importante está referido a los proyectos de desmonte o manejo sostenible de bosques nativos en relación a los derechos de las comunidades indígenas originarias del país que tradicionalmente ocupen esas tierras. En estos casos, la ley impone que se deberá reconocer y respetar los derechos de ellas sobre esas tierras. Esto hace pie claramente además en el artículo 75 inc. 17 CN.

Luce también en la LBN un destacado rol para la evaluación de impacto ambiental como instrumento de gestión. Se regla como presupuesto mínimo – piso inderogable - la necesidad de contar con la EIA completa como paso previo al otorgamiento de la autorización de desmonte o de aprovechamiento sostenible por la autoridad de aplicación de cada jurisdicción (art. 22). En cuanto a la exigibilidad de la EIA ella lo será – como presupuesto mínimo – siempre para las autorizaciones de desmonte. Para las autorizaciones de manejo sostenible lo será cuando tengan “el potencial de causar impactos ambientales significativos”, todo ello en plena sintonía con el artículo 11 LGA.

En cuanto a los contenidos de la EIA en cada jurisdicción, el artículo 23 de la ley dispone una serie de presupuestos mínimos. Tal como hemos visto estos requisitos se podrán enriquecer por la normativa de la provincia de Buenos Aires, así como lo han hecho ya otras provincias que han complementado la ley 26331. Lo que no se puede hacer es desconocer o minimizar por las normas locales este piso normativo nacional, pues con ello se violaría el mandato de complementariedad del tercer párrafo del artículo 41 CN.

Respecto a estas pautas obligatorias en las EIA locales aparecen:

a)      Informar a la Autoridad Nacional de Aplicación;

b)      Emitir la Declaración de Impacto Ambiental;

c)       Aprobar los planes de manejo sostenible de los bosques nativos;

d)      Garantizar el cumplimiento de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 25.675 —Ley General del Ambiente— y de lo establecido en la presente ley.

El artículo 24 disciplina los contenidos mínimos que deberán estar presentes en el estudio de impacto ambiental. El artículo 26 es el que correlaciona los mecanismos de participación ciudadana de la LGA con los contenidos de la ley 26331, pues dispone la obligatoriedad de celebrar audiencia pública en el marco de  las evaluaciones de impacto ambiental.

Respecto a las infracciones, estas aparecen previstas en la ley 26331 como régimen mínimo que puede ser mejorado por las jurisdicciones locales. De todos modos, la competencia respecto a las sanciones será local (art.29 ley 26331).

Finalmente la ley trae dos instrumentos más: el registro nacional de infractores que incluirá una nómina de quienes hayan violado las normas nacionales o provinciales y el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (arts. 30 y 31).

Respecto a la implementación del Fondo Nacional para el enriquecimiento y la Conservación de los bosques creado por el artículo 30 LBN, la SADS dice en su contestación al pedido de información pública ambiental iniciado por la FARN, Greenpeace y FVSA que conforme a lo establecido por el artículo 36 de la LBN y su decreto reglamentario todo el procedimiento para la instrumentación del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de Bosques Nativos ha sido realizado juntamente con las Autoridades Locales de aplicación de la ley 26331, en el ámbito del COFEMA (resoluciones COFEMA 189, 199, 211, 218, y 224). Los procedimientos para efectivizar la distribución de la asignación presupuestaria 2010 a las provincias fueron establecidos en el documento llamado "Guía de Procedimientos Generales y Contenidos Mínimos de los Planes de Manejo y Conservación -Operatoria 2010" y formalizados mediante nota SsPyPA nro. 265 de fecha 21.10.2010. Los mismos han sido ratificados para el corriente año mediante la Resolución COFEMA 211/2011. Se inicia el trámite con la solicitud de financiamiento de planes en el marco de la ley 26331 por cada jurisdicción. La SADS verifica que la provincia haya acreditado su OTBN condición para acceder al financiamiento. La autoridad local de Aplicación (ALA) como responsable de aprobar los planes (art. 35 inc. a de la ley 26331) manifiesta mediante una nota de carácter de declaración jurada que los planes presentados cumplen con lo establedcido en la mencinada guía tanto en procedimientos como en contenidos, y adjuntan material sobre los proyectos en dos formularios síntesis. A partir de ello, la Dirección de Bosques dependiente de la Subsecretaría de Planificación y Política Ambiental de la SADS, constata la existencia de los datos mínimos e indispensables para dar seguimiento a los trámites administrativos y la correspondencia, en términos generales, de los Formularios de Planes y Proyectos presentados por la provincia con los objetivos de la ley 26331 lo cual se plasma en un informe. Concluida la revisión de la documentación en el expediente de Presentación de Proyectos de Formulación y de Planes de Manejo y de Conservación de la Provincia en el marco de la distribución de los fondos del año 2011 de la ley 26331, puede ocurrir que: a) manifestarse que los Planes y Proyectos de la provincia son conformes a los objetivos e dicha ley; o b) realizarse algún pedido de aclaración en caso de datos faltantes que pudieran observarse en algunos de los formularios de planes que serán comunicados a la ALA para su incorporación y/o aclaración, en caso de no ser suficiente no se financia el plan[67].

Aclara la SADS que en base a las Resoluciones del COFEMA 211, 218 y 224 y las decisiones de la reunión entre autoridades nacionales y representantes regionales del COFEMA celebrada en la SADS el 5 de octubre de 2011 - se procede a informar a la provincia el monto total disponible para al financiación de planes y proyectos del año en curso.  En la misma respuesta la SADS detalla los fondos transferidos y luego explica los conceptos por los cuales ellos fueron puestos a disposición de las provincias.  Los conceptos son: a) ordenamiento territorial: son transferencias realizadas en el marco de un convenio con la provincia en el cual se brinda asistencia técnica y financiera para realizar el OTBN conforme lo establece el artículo 6 de la ley 26331.  b) Resolución 256/2009: se lanzó convocatoria en el año 2009, son proyectos plurianuales, (como máximo 3 años) en el marco de la ley pero originariamente financiados con fondos de la SADS y posteriormente en el 2010 con autorizaciones del COFEMA fueron absorbidos sus costos por el fondo. Se financiaron planes en todas las jurisdicciones representadas en bosques categorizados como I o II.  c) Fortalecimiento Institucional: en el marco del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos afecto un porcentaje de los fondos (66,6 % del monto asignado por el COFEMA a la SADS mediante Resolución 211/11) para fortalecer a las jurisdicciones locales a fin de dar cumplimiento con el objetivo del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos detallado en el art. 12 ley 26331 particularmente para fortalecimiento institucional y proyectos que involucren a Pueblos Originarios y Pequeños Productores.

Como vemos, estamos ante un cambio en el modo de considerar la gestión del bosque nativo. Se evidencia -con este final del recorrido- el comienzo de una modalidad de gestión que considera al bosque como parte del sistema flora y como componente central del ambiente como bien colectivo. En dicho contexto, se vislumbra fundamental la posibilidad de colaboración de la nación, mediante la financiación de los proyectos locales de conservación de los espacios que hayan sido considerados en el OTBNP como de conservación.

 

6.-

CONCLUSIONES.

A partir del recorrido emprendido podemos decir que, cuando hablamos de flora, actualmente lo hacemos como sistema componente del ambiente. Su protección se muestra entonces como uno de los pilares para el logro de la sostenibilidad del desarrollo tal como lo ha reglado el artículo 41 CN. En esa empresa, nuestro país ha firmado compromisos internacionales de protección de la biodiversidad como el Convenio de 1992, que la obligan a actuar con políticas activas a favor de la conservación de este sistema. Desde allí se acomodan los contenidos de la política nacional de protección de la biodiversidad que han decantado en la Resolución 91/2003, que se presenta como una de las expresiones de ese compromiso, donde la protección de la flora representa un aporte sustancioso a dicho fin.

Pero el marco de protección de la flora, tuvo como origen normas agrarias antiguas, incluso del siglo XIX, las que nacieron al ritmo del derecho forestal, la principal la ley de riqueza forestal 13273. Ellas en su evolución, han permitido la gestión sustentable del sistema flora como parte del ambiente, sobre todo a partir de una relectura que impone el artículo 3 de la ley 25675 general del ambiente nacional. El sendero lleva así a las primeras normas de presupuestos mínimos de protección del bosque nativo (ley 26331) y las reformas al Código Civil con el desembarco de la superficie forestal a partir de la ley 25509.

Resta ahora que el panorama se complete a través de las diferentes normas provinciales de ordenamiento del bosque nativo. En muchas provincias esto ya se ha dado. En otras el proceso se encuentra en pleno desarrollo, pero cuando las normas se hayan dictado y se encuentren en plena ejecución podremos decir que el sistema de protección de la flora se encuentra en progresivo avance hacia el desarrollo sostenible.

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22. Loewenstein Karl, Teoría de la Constitución, Colección Demos, Editorial Ariel, Traducción Alfredo Gallego Anabitarte, reimpresión 5ta edición 1979.
23. López Ramón Fernando, Estudios jurídicos sobre ordenación del territorio, Editorial Aranzadi, Pamplona, 1995.
24. Marcelo Cousillas “El régimen de evaluación de impacto ambiental en el Uruguay”, en Revista de Política y Derecho Ambientales en América Latina y el Caribe, Editado por FARN y el PNUMA, Volumen I nro. 3 1994, p. 229/242;
25. Marchesi Guillermo, “El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y la Participación Ciudadana como obligaciones de insoslayable cumplimiento”, publicado en la Revista Abeledo Perrot Buenos Aires, Camps Carlos (Director), octubre 2011 nro. 10, p. 1139;
26. Martín Mateo Ramón, ”Planificación Ambiental Oceánica”, en la Revista Electrónica de Derecho ambiental de la Universidad del País Vasco disponible en www.mida.com.ar;
27. Martín Mateo Ramón, Manual de derecho ambiental, Editorial  Trivium, Madrid, 1998.
28. Martín Mateo Ramón, Manual de Derecho Ambiental, segunda edición, Editorial Civitas, Madrid, segunda edición, 1998.
29. Pablo Reca Ricardo, Derecho urbanístico, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2002.
30. Pastorino Leonardo Fabio, Derecho Agrario Argentino, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009.
31. SADS, Nota de la SSPyPA 372/2011 del 24.11.2011 firmada por Silvia Alicia Révora, ante un pedido de información ambiental ingresado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Grenpeace y Fundación Vida Silvestre, (Disponible en http://www.farn.org.ar/archives/13065)
32. Scotti Edgardo, Legislación urbanística de la Provincia de Buenos Aires, Editorial Scotti, Avellaneda, 2000.
33. Valenzuela Fuenzalida Rafael, “Reseña sucinta de la ley chilena sobre Bases Generales del Medio Ambiente”, en Revista de Política y Derecho Ambientales en América Latina y el Caribe, Editado por FARN y el PNUMA, Volumen I nro. 2 1994, p. 121/146;
34. Zlata Drnas de Clément, “La conservación de los bosques nativos como condición indispensable de la preservación de la diversidad biológica (El caso de las forestaciones para celulosa y madera en el área costera del Río Uruguay), en Tutela jurídica del medio ambiente, Editado por la Academia Nacional del derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2008, p. 78 y subsiguientes.

 

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[1] Publicado en Drnas de Clement Zlata, Cuaderno III del Instituto de Derecho Ambiental y los Recursos Naturales: BOSQUES, Editado por la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cordoba, Córdoba, 2013.

[2] Jiménez Eduardo Pablo, Derecho Constitucional Argentino, T I, Editorial Ediar, Capítulo II, Buenos Aires, 2000.

[3] Catalano Edmundo F., Brunella María Elena, García Díaz Carlos J. (h.), Lucero Luis E., Lecciones de derecho agrario y de los recursos naturales, Editorial Zavalía, Buenos Aires, 1998, p 298.

[4] Catalano Edmundo F., Brunella María Elena, García Díaz Carlos J. (h.), Lucero Luis E., op. cit., p 298/9.

[5] Artículo 1 in fine del Código Forestal de Brasil, ley 4771 del 15.9.1965 (DOU 16.9.65). El Código tiene diverso artículos alterados por la ley 7803 del 18.7.1989 (Leme Machado Paulo Alfonso, Direito ambiental brasileiro, Editorial Malheiros Editorias Ltda. San Paulo, 2010, p. 776).

[6] Al respecto se puede consultar la entrevista de Luiz Antonio Batista da Rocha a Paulo Affonso Leme Machado, en “Alteração do Código Florestal”, disponible en

http://www.outorga.com.br/pdf/Artigo%20338%20-%20Altera%C3%A7%C3%A3o_do_C%C3%B3digo_Florestal.pdf

[7] Cita parcial del artículo 1.1 del MP 2.166-67/2001.

[8] Leme Machado Paulo Alfonso, op. Cit., p. 776.

[9] Astorga Jorquera Eduardo, Lorenzo Soto Oyarzún y Iza Alejandro, Evaluación de impacto ambiental y diversidad biológica, Editado por la Unión Internacional por la Conservación de la Naturaleza, Buenos Aires, 2007,  p. xvi.

[10] Zlata Drnas de Clément, “La conservación de los bosques nativos como condición indispensable de la preservación de la diversidad biológica (El caso de las forestaciones para celulosa y madera en el área costera del Río Uruguay), en Tutela jurídica del medio ambiente, Editado por la Academia Nacional del derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2008, p. 78/79.

[11] La Declaración Autorizada -sin fuerza jurídica obligatoria- de Principios para un Consenso Mundial Respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo de las Naciones Unidas (adoptada en 1992) vincula medioambiente con desarrollo socioeconómico con criterio de desarrollo sostenible. En el punto g) de la parte preambular, señala que “(l)os bosques son  indispensables para el desarrollo económico y el mantenimiento de todas las formas de vida”. Entre sus quince “principios” establece que: 1. a) Los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios de derecho internacional, tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional .b) El costo adicional total convenido de alcanzar los beneficios relacionados con la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques requiere una mayor cooperación internacional y debería ser compartido equitativamente por la comunidad internacional. 2. a) Los Estados tienen el derecho soberano e inalienable de proceder a la utilización, la ordenación y el desarrollo de sus bosques de conformidad con sus necesidades de desarrollo y su grado de desarrollo socioeconómico y sobre la base de una política nacional compatible con el desarrollo sostenible y la legislación, incluida la conversión de las zonas boscosas para otros usos en el contexto del plan general de desarrollo socioeconómico y sobre la base de una política racional de uso de la tierra; b) Los recursos y las tierras forestales deberían ser objeto de una ordenación sostenible a fin de atender a las necesidades sociales, económicas, ecológicas, culturales y espirituales de las generaciones presentes y futuras.(...) .4. Debería reconocerse la función vital que cumplen los bosques de todo tipo en el mantenimiento de los procesos y el equilibrio ecológicos en los planos local, nacional, regional y mundial mediante, entre otras cosas, la función que les cabe en la protección de los ecosistemas frágiles, las cuencas hidrográficas y los recursos de agua dulce y su carácter de ricos depósitos de diversidad biológica y recursos biológicos y de fuente de material genético para productos biotecnológicos, así como para la fotosíntesis.

[12] Entre sus objetivos figura: “reforzar las instituciones nacionales que se ocupan de cuestiones forestales; ampliar el alcance y la eficacia de las actividades relacionadas con la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques y asegurar eficazmente el aprovechamiento y la producción sostenibles de los bienes y servicios forestales, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo”.

[13] Astorga Jorquera Eduardo, Lorenzo Soto Oyarzún y Iza Alejandro, op. cit., p. 9.

[14] Astorga Jorquera Eduardo, Lorenzo Soto Oyarzún y Iza Alejandro, op. cit., p. 10.

[15] En este caso, cuando se hace referencia a la escala regional, se refiere a las ecorregiones u otras unidades definidas con criterios ecológicos, tales como las cuencas, dentro del territorio nacional.

[16] Dado que este ítem se refiere también a regiones dentro del país definidas con criterios ecológicos (no políticos), podría entenderse que se lograría mediante el dictado de normas que contengan presupuestos mínimos sobre conservación y uso sostenible de la diversidad biológica, tendientes a eliminar las asimetrías regionales.

[17] Dispone el artículo 2 del Reglamento que en anexo forma parte de la resolución 69/2010 “Formarán parte de la CONADIBIO los siguientes organismos gubernamentales y no gubernamentales cuyas competencias específicas guardan relación directa con la temática del Convenio sobre Diversidad Biológica: - Organismos Gubernamentales (15 representantes): a) La SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS DE LA NACION (2 representantes). i) El SECRETARIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE, quien ejercerá la Presidencia de la CONADIBIO, siendo el DIRECTOR NACIONAL DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y CONSERVACION DE LA BIODIVERSIDAD de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE su suplente, en caso de ausencia. ii) El responsable del GRUPO DE TRABAJO DE CONSERVACION DE LA BIODIVERSIDAD DE LA DIRECCION NACIONAL DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y CONSERVACION DE LA BIODIVERSIDAD de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE, quien ejercerá las funciones de Secretario Técnico de la CONADIBIO. b) El MINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERIA, PESCA Y ALIMENTOS (1 representante). c) El MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION PRODUCTIVA (1 representante). d) La ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES DE LA SECRETARIA DE TURISMO de la PRESIDENCIA DE LA NACION (1 representante). e) El MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales (DIGMA) (1 representante). f) El INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGIA AGROPECUARIA (1 representante). g) El CONSEJO INTERUNIVERSITARIO NACIONAL (1 representante). h) El CONSEJO NACIONAL DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS Y TECNICAS (CONICET) (1 representante). i) LAS PROVINCIAS, por intermedio del CONSEJO FEDERAL DEL MEDIO AMBIENTE (COFEMA), a través de los representantes de las seis regionales que lo conforman: NOA, NEA, CENTRO, CUYO, PATAGONIA NORTE y PATAGONIA SUR. En aquellos supuestos, en que una Provincia tenga intereses particulares en la problemática a tratar será invitada a participar. a) CAMARAS EMPRESARIALES relacionadas con los objetivos del Convenio sobre la Biodiversidad (1 representante). b) ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES relacionadas con los objetivos del Convenio sobre la Biodiversidad (1 representante); e) ORGANIZACIONES INDIGENAS (1 representante). d) CONSEJO DE RECTORES DE UNIVERSIDADES PRIVADAS (1 representante). e) ORGANIZACIONES GREMIALES Y PROFESIONALES relacionadas con los objetivos del Convenio sobre la Biodiversidad (1 representante). Asimismo el artículo 3 estipulados que además de los mencionados en el artículo 2, “podrán formar parte de la CONADIBIO todos aquellos organismos oficiales cuyas actividades relacionadas en forma directa con los objetivos del Convenio sobre la Biodiversidad. Su incorporación deberá ser I aprobada conforme a lo establecido en el art. 20 del presente Reglamento”. Respecto a los Organismos No Gubernamentales,  dispone el artículo 4 del reglamento que “serán invitados a formar parte de la CONADIBIO a partir de una convocatoria que realizará la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Con posterioridad a esta convocatoria, podrán solicitar su inclusión en la CONADIBIO todos aquellos organismos que cumplan con los requisitos estipulados y envíen la documentación correspondiente a la Presidencia de la Comisión”.

[18] Fuente: http://conadibio.ambiente.gob.ar/

[19] Sitio "Definición.de" disponible en http://definicion.de/bosque/

[20] Giletta Francisco I., "¿Que ocurre con el derecho forestal argentino?", Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (República Argentina) http://www.acader.unc.edu.ar

[21] Giletta Francisco I., op. cit.

[22] Giletta Francisco I., op. cit.

[23] Giletta dice que “cuando en Argentina hablamos de Derecho Forestal no podemos olvidar la egregia figura del Prof. Alberto Almuni de la Universidad Nacional de Córdoba, que con su espíritu crítico, personal y combativo era siempre en nuestros Congresos quien rompía la monotonía del intercambio de opiniones jusagraristas. Defensor acérrimo de la autonomía del D. Forestal encauzó la Escuela Agrarista de Córdoba en esa línea de pensamiento al programar insistentemente la existencia del : “Derecho Agrario, Forestal y Minero”. Ninguna Facultad de Derecho del país tenía esa característica (Giletta Francisco I., op. cit.).

[24] Almuni, “La cuestión federal argentina”, ponencia presentada en las VII Jornadas Nacionales de Derecho Agrario, Santa Fe, 1978, citado por Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., Derecho Agrario, Editorial Astrea, Buenos Aires 2007, ps. 271/2.

[25] Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 274.

[26] Beatriz Areán, Curso de Derechos Reales, Editorial Hammurabi (2 vol.), Buenos Aires, 6ta. edición, 2003, p. 697.

[27] Iturraspe Juan Bernardo, “El derecho real de superficie forestal. Un atentado contra nuestra soberanía”, del 02/10/03. Resumen de la ponencia presentada en las XIX Jornadas Nacionales de Derecho Civil, en Rosario desde el 25 al 27 de setiembre de 2003.

[28] Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires adhirió a la ley 13273 mediante ley 5699. El sistema se completó con la incorporación del sistema de la LRF en el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires. La sección segunda (De la producción vegetal, Titulo I, Del bosque) completa la regulación con los artículos que van desde el 205 al 246.

[29] Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 276.

[30] Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 276.

[31] Seguimos en esto a Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 276.

[32] Colombo, “La legislación forestal”, LL, 25-983 citado por Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 279.

[33] CSJN, 22.12.60, publicado en La ley, 105-507.

[34] El fallo se refiere a la vieja numeración, es decir el antiguo art. 67. Inc. 11 CN.

[35] Mugaburu, “La teoría autonómica del derecho rural”, Santa Fe, Centro Estudiantes de Ciencias Jurídicas y Sociales, 1933, p. 170, citado por Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 279.

[36] Colombo, “La legislación forestal”, LL 25-983, citado por Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 280.

[37] Marinelli, “Necesidad de una vigencia nacional de la ley forestal”, LL, 81-876, citado por Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 282.

[38] Brebbia Fernando P., Malanos Nancy L., op. cit., p. 282.

[39] Recordemos que esta regla de coordinación entre la competencia de dictar normas de fondo, referidas a la propiedad forestal (todas nacionales), y las normas de policía forestal o agraria (locales) ha sido plasmada en el artículo 2611 del Código Civil, por el propio legislador nacional, que inaugura su TITULO VI "De las restricciones y límites del dominio" reglando “Las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público, son regidas por el derecho administrativo” es decir que serán siempre locales, y sólo federales cuando la policía se corresponda con alguna de las excepcionales competencias del gobierno nacional para limitar derechos particulares, como en este caso el de propiedad forestal.

[40] Catalano Edmundo, Brunella María Elenea, García Díaz Carlos J. (h.), Lucero Luis E., op. cit., p. 16.

[41] García de Enterría Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1997, p. 243.

[42] Pastorino Leonardo Fabio, Derecho Agrario Argentino, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009, p. 252.

[43] Conghos Eduardo, González Andrea, Lorenzetti Pablo, Marchesi Guillermo, Rinaldi Gustavo, Romano Martín, Russo  Juan Pablo, Salerno Ana y Zonis Federivo, Estado actual de la Protección de Bosques Nativos en la Argentina, en Dossier Medio Ambiente, en Cuadernos de investigación, 2011, Editado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, p. 9.

[44] Pastorino Leonardo, op. cit., p. 254.

[45] Ver Esain José Alberto, Competencias…, op. cit., p. 193/4.

[46] Conghos Eduardo, González Andrea, Lorenzetti Pablo, Marchesi Guillermo, Rinaldi Gustavo, Romano Martín,Russo Juan Pablo, Salerno Ana y Zonis Federico, op. cit., p. 11.

[47] Ver el Capítulo 2: “competencia legislativa” en Esain José Alberto, Competencia… op. cit.

[48] Hemos dicho en coautoría con García Minella y Jiménez en relación a los mandatos a las autoridades del segundo párrafo del artículo 41 CN que “los mandatos en su mayoría son conceptos complejos pues contienen dos elementos: uno objetivo, estático y otro funcional, dinámico. (ver Esain José, García Minella Gabriela, Jiménez Eduardo Pablo, "La cuestión de la tutela ambiental antes y después de la reforma constitucional de 1994. Un análisis crítico del art. 41 de la Constitución Nacional", en Gargarella, Roberto (coordinador), Teoría y crítica del Derecho Constitucional, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2008, Volumen: 2, ps. 1001 a 1028).

[49] Respecto a la autonomía de los derechos de los pueblos originarios se puede consultar el trabajo de Bidart Campos Germán, “¿Un federalismo cultural?”, en Número especial “A 10 años de la reforma Constitucional”, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 25 de agosto de 2004 – JA-2004-III, fascículo 8, p. 31

[50] Respecto a ordenamiento ambiental del territorio recordemos que el artículo 75 inciso 17 impone como obligación  al Congreso “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones” (el destacado nos pertenece).

[51] Entre otros recomendamos López Ramón Fernando, Estudios jurídicos sobre ordenación del territorio, Editorial Aranzadi, Pamplona, 1995; Hutchinson Tomás, “Material derecho administrativo” en el texto “Derecho ambiental” coordinado por Sagrera Laura Viviana, editado por Fundación de Ciencias Jurídicas y Sociales (CIJUSO), Buenos Aires, 2006, pp. 109/110; Martín Mateo Ramón, ”Planificación Ambiental Oceánica”, en la Revista Electrónica de Derecho ambiental de la Universidad del País Vasco disponible en www.mida.com.ar; Pablo Reca Ricardo, Derecho urbanístico, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2002; Scotti Edgardo, Legislación urbanística de la Provincia de Buenos Aires, Editorial Scotti, Avellaneda, 2000.

[52] Martín Mateo Ramón, Manual de Derecho Ambiental, segunda edición, Editorial Civitas, Madrid, segunda edición del 30.4.1998; Jaquenod de Zsögon Silvia, El derecho ambiental y sus principios rectores, Editorial Dykinson, Madrid, 1991; A. García Ureta, Derecho Comunitario III Módulo del Master en Derecho Ambiental de la Universidad del País Vasco, Editado por el centro de documentación de la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliación Ambiental; Marcelo Cousillas “El régimen de evaluación de impacto ambiental en el Uruguay”, en Revista de Política y Derecho Ambientales en América Latina y el Caribe, Editado por FARN y el PNUMA, Volumen I nro. 3 1994, p. 229/242; Rafael Valenzuela Fuenzalida, “Reseña sucinta de la ley chilena sobre Bases Generales del Medio Ambiente”, en Revista de Política y Derecho Ambientales en América Latina y el Caribe, Editado por FARN y el PNUMA, Volumen I nro. 2 1994, p. 121/146; Jaquenod de Zsögön, Silvia, Iniciación al derecho ambiental, Editorial Dikinson, España 1999; Brañes Raul, Manual de derecho ambiental mexicano, Editado por la Fundación Mexicana para la Educación Ambiental y el Fondo de Cultura Económica, México, 2004; Grasetti Eduardo R., Estudios Ambientales, Editorial Heliasta, 1998; Cafferatta Néstor, “Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, interpretada y concordada, DJ, 2002- 3, pág. 1133; Esain José Alberto, “Evaluación de  impacto ambiental y medida autosatisfactiva, dos vectores de la tutela ambiental preventiva”, en Derecho ambiental, su actualidad en el tercer milenio, Eduardo Jiménez (coordinador), Editorial Ediar, Buenos Aires, 2004; Augusto Mario Morello, La tutela de los intereses difusos en el derecho argentino, editora Platense, La Plata, 1999; Marchesi Guillermo, “El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y la Participación Ciudadana como obligaciones de insoslayable cumplimiento”, publicado en la Revista Abeledo Perrot Buenos Aires, Camps Carlos (Director), octubre 2011 nro. 10, p. 1139; Falbo Aníbal, “La Corte provincial y el derecho administrativo ambiental”, RDAmb. 26-224, o publicado también en Summa ambiental T II, Néstor Cafferatta (Director), Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, p. 863/8; Martín Mateo Ramón, Manual de derecho ambiental, Editorial  Trivium, Madrid, 1998, p. 121.

[53] Es el tamaño mínimo de hábitat disponible para asegurar la supervivencia de las comunidades vegetales y animales. Esto es especialmente importante para las grandes especies de carnívoros y herbívoros.

[54] Determinación de la vinculación entre un parche de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecológicos completos. Este criterio es importante dado que muchas especies de aves y mamíferos utilizan distintos ecosistemas en diferentes épocas del año en búsqueda de recursos alimenticios adecuados.

[55] La ubicación de parches de bosques cercanos o vinculados a áreas protegidas de jurisdicción nacional o provincial como así también a Monumentos Naturales, aumenta su valor de conservación, se encuentren dentro del territorio provincial o en sus inmediaciones. Adicionalmente, un factor importante es la complementariedad de las unidades de paisaje y la integración regional consideradas en relación con el ambiente presente en las áreas protegidas existentes y el mantenimiento de importantes corredores ecológicos que vinculen a las áreas protegidas entre sí.

[56] Son elementos de los sistemas naturales caracterizados por ser raros o poco frecuentes, otorgando al sitio un alto valor de conservación.

[57] Son los corredores boscosos y riparios garantizan la conectividad entre eco regiones permitiendo el desplazamiento de determinadas especies.

[58] La determinación del estado de conservación de un parche implica un análisis del uso al que estuvo sometido en el pasado y de las consecuencias de ese uso para las comunidades que lo habitan. De esta forma, la actividad forestal, la transformación del bosque para agricultura o para actividades ganaderas, la cacería y los disturbios como el fuego, así como la intensidad de estas actividades, influyen en el valor de conservación de un sector, afectando la diversidad de las comunidades animales y vegetales en cuestión. La diversidad se refiere al número de especies de una comunidad y a la abundancia relativa de éstas. Se deberá evaluar el estado de conservación de una unidad en el contexto de valor de conservación del sistema en que está inmerso.

[59] Es la disponibilidad actual de recursos forestales o su capacidad productiva futura, lo que a su vez está relacionado con la intervención en el pasado. Esta variable se determina a través de la estructura del bosque (altura del dosel, área basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la presencia de individuos de alto valor comercial maderero. En este punto es también relevante la información suministrada por informantes claves del sector forestal provincial habituados a generar planes de manejo y aprovechamiento sostenible, que incluya la provisión de productos maderables y no maderables del bosque y estudios de impacto ambiental en el ámbito de las provincias.

[60] Consiste en hacer un análisis cuidadoso de la actitud que tiene cada sector para ofrecer sustentabilidad de la actividad agrícola a largo plazo. La evaluación de esta variable es importante, dado que las características particulares de ciertos sectores hacen que , una vez realizado el desmonte, no sea factible la implementación de actividades agrícolas económicamente sostenibles a largo plazo.

[61] Consiste en determinar las existencias de áreas que poseen una posición estratégica para la conservación de cuencas hídricas y para asegurar la provisión de agua en cantidad y calidad necesarias. En este sentido tienen especial valor las áreas de protección de nacientes, bordes de cauces de agua permanentes y transitorios, y la franja de "bosques nublados", las áreas de recarga de acuíferos, los sitios de humedales o Ramsar, áreas grandes con pendientes superiores al cinco por ciento (5%), etc.

[62] De todos modos, debemos hacer una salvedad respecto a este elemento, porque el anexo I de la ley dispone que en los ordenamientos provinciales de los bosques, en el caso de las Comunidades Indígenas y dentro del marco de la ley 26.160, se deberá actuar de acuerdo a lo establecido en la ley 24.071, ratificatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Al respecto, el OAT deberá caracterizar la condición étnica de la comunidad, evaluar el tipo de uso del espacio que realizan, la situación de tenencia de la tierra en que habitan y establecer su proyección futura de uso será necesario para evaluar la relevancia de la continuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones estratégicas que permitan solucionar o al menos mitigar los problemas que pudieran ser detectados en el mediano plazo. En el caso de las Comunidades Indígenas y dentro del marco de la ley 26.160, se deberá actuar de acuerdo a lo establecido en la ley 24.071, ratificatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Caracterizar su condición étnica, evaluar el tipo de uso del espacio que realizan, la situación de tenencia de la tierra en que habitan y establecer su proyección futura de uso será necesario para evaluar la relevancia de la continuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones estratégicas que permitan solucionar o al menos mitigar los problemas que pudieran ser detectados en el mediano plazo.

[63] Superior Tribunal de Justicia Corrientes, causa *.1S0300.310956.* RXP 32000583/9 resolución del 13 de abril de 2010 (votos de los ministros Carlos Rubín, Fernando Augusto Niz y Guillermo Horacio Semhan), Expediente Nº RXP - 32000583/9, caratulado: "FUNDACION RESERVA DEL IBERA C/ ESTADO DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES S/AMPARO".

[64] Esain José Alberto, Competencias…, op. cit., ps. 305/6.

[65] Nota de la SSPyPA 372/2011 del 24.11.2011 firmada por Silvia Alicia Révora, ante un pedido de información ambiental ingresado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Grenpeace y Fundación Vida Silvestre, (Disponible en http://www.farn.org.ar/archives/13065)

[66] Ver Karl Loewenstein “Teoría de la Constitución, Colección Demos, Editorial Ariel, Traducción Alfredo Gallego Anabitarte, reimpresión 5ta edición 1979.

[67] Nota de la SSPyPA 372/2011 del 24.11.2011 firmada por Silvia Alicia Révora, ante un pedido de información ambiental ingresado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Grenpeace y Fundación Vida Silvestre, (Disponible en http://www.farn.org.ar/archives/13065)